导读
近日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（以下简称“《规划》”），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾等工作作出部署。为深入学习贯彻《规划》精神，凝聚行业共识，中国城市规划学会特别推出【现代化应急体系建设“十五五”规划大家谈】系列专家解读活动。诚邀多位专家学者建言献策，推动规划理论与应急实践深度融合，以规划智慧赋能《规划》高质量落地。本次活动亦是中国城市规划学会“城市规划70年”的系列活动之一。
本文字数：4520字
阅读时间：14分钟
作 者
鲁钰雯，南京大学建筑与城市规划学院副研究员
翟国方，中国城市规划学会理事、城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员，南京大学建筑与城市规划学院教授
2026年5月30日，国务院印发《现代化应急体系建设“十五五”规划》（国发〔2026〕15号，下文简称《规划》），对“十五五”时期安全生产、防灾减灾救灾工作作出系统部署。《规划》明确提出“将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中”，将灾害风险管控前置到规划编制的制度链条，赋予城乡规划学科在国家安全治理中更为直接的制度性职责。在这一背景下，韧性城市不再是应急体系框架下的一个子项，而是应急体系现代化落到空间、落到城市、落到日常运行的物理载体。应急体系是治理制度的软系统，韧性城市则是承载这一体系的空间基础。确立这一判断，是理解《规划》赋予韧性城市新使命的逻辑前提。
1
从“衔接”到“贯穿”：
应急规划与空间规划关系的渐进演变
“十四五”国家应急体系规划的表述是“强化自然灾害风险区划和各类规划的衔接”，本质上仍停留在信息协调、要求层面。本轮规划的变化在于，联审联查程序和风险避让要求同步落地，应急管理与国土空间规划之间的关系，开始从编制环节的附属要求向审批环节的程序约束移动。
这一政策语言的升级，在《规划》的整体取向上有直接印证。《规划》名称由“国家应急体系规划”改为“现代化应急体系建设规划”，重心从体制框架的搭建转向可落地、可衡量的实体能力提升。总体要求中包含7项主要指标，约束性指标包括生产安全事故死亡人数、事故起数等硬性削减目标，预期性指标则将年均每百万人口因自然灾害死亡人数、自然灾害直接经济损失占GDP比例纳入考核范围。设定具体数值、明确考核周期，是区别于以往同类文件的一个特点。
推动这一转变的，是近年来重大灾害反复暴露的同一类问题。2021年郑州“7·20”特大暴雨中，城区24小时面平均雨量达排涝设防标准的1.6至2.5倍，地铁5号线、京广快速路北隧道的重大伤亡被国务院调查组认定为“本不应该发生”，调查报告同时指出城市建设侵占河道、坑塘等天然调蓄空间，排水防涝设施建设滞后于城市扩张速度。2023年“23·7”海河洪水中，涿州受灾面积达225平方公里、受灾人口逾13万，应急管理部事后指出，城区与周边水系缺乏有效联排联调是核心短板之一。当灾害冲击超过城市系统的设防阈值，救援能力的边际效益极为有限。
正是在这一背景下，本轮规划将“推动治理模式向事前预防转型”确立为核心主线，将“减灾预防—抗灾设防—救灾保障”三项能力以“减灾预防”居首排列。这一序列与韧性城市理论中“抵御—适应—恢复—转型”的内核高度契合——国家应急体系现代化的主线方向，与韧性城市建设的底层逻辑在本轮规划中实现了同频，这正是这份规划对规划学科意义深远的根本原因。
2
新部署：
《规划》与城乡规划直接相关的四部署
《规划》整体部署了深化应急管理改革创新、突出风险源头管控、优化应急力量布局、强化全要素支撑、夯实基层应急基础等五方面重点任务。对城乡规划学科而言，以下四条部署直接指向规划编制、设施标准与空间治理，构成规划专业可以对接的政策依据。
第一，安全韧性要求被要求嵌入国土空间规划编制全链条。《规划》明确提出“将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中”，要求灾害风险图、防治区划图与国土空间规划衔接，在重大项目立项、重大工程建设中实施风险避让，并新增气候可行性论证、地震活动断层探测、流域防洪规划修编等前置性技术要求。防灾关口从工程设计阶段向规划编制阶段的前移，是这组部署的共同指向。
第二，关键基础设施设防标准须向极端灾害情景全面升级。《规划》要求合理提高关键基础设施设防标准，完善极端灾害条件下重大基础设施韧性标准规范，并专门强调保障“断路、断网、断电”（“三断”）极端条件下生命线系统的持续运行。郑州地铁5号线教训指向应从“应对多少年一遇的灾害”的概率设计逻辑，转向“超设计标准冲击下关键系统能否维持基本功能”的情景设计逻辑。
第三，城市生命线建设进入系统化、标准化阶段。《规划》明确将“持续推进城市基础设施生命线安全工程建设，实施给排水、供电、燃气、热力、地下综合管廊等数字化改造”列为重点工程，并要求“强化城市桥梁、高速公路、隧道等设施安全运行监测”。这意味着生命线建设不再是各城市自行探索的地方实践，而已进入全国统一部署、标准化推进的阶段。
第四，“平急两用”设施布局与最小应急响应圈建设进入制度化轨道。《规划》从城市基础设施、应急避难场所、物流枢纽到县域综合防灾能力，在多个章节和专栏形成系统部署，并以“自然灾害发生8小时之内受灾人员基本生活得到有效救助”作为量化响应目标。笔者参与的《深圳市应急疏散救援空间规划（2021—2035年）》在这一方向上已有先行探索：构建“5+1”分级分类应急疏散救援空间体系，将抽象的“平急两用”原则转化为具体的空间分类标准。平急两用不再是应急状态下的临时处置，而须在规划阶段以服务半径、功能转换条件和响应时效为参数，形成从城市到社区的分级布局逻辑。
3
新使命：
从工程到制度、从单灾种到系统、从政府到社会
从工程技术问题转向规划制度问题。过去，韧性城市往往被理解为若干防灾工程的集合——堤防加高、管网扩容、避难场所新建。前文提到的郑州“7·20”问题核心，不是救援工程不够，而是规划设防逻辑的系统性失当：城区建设侵占了行洪空间，排涝标准与极端降雨严重脱节。《规划》将安全韧性要求“贯穿”规划编制、要求气候可行性论证前置，正是将韧性从工程命题提升至制度命题。
从单灾种设防到复合风险下的系统持续性。当前城市灾害风险的级联性，使单灾种防灾规划越来越难以应对现实——极端天气可以同时触发洪涝、电力中断、交通瘫痪、物资断供的连锁反应。《规划》对“三断”极端条件的专项部署，正是对这种级联风险的政策回应。城市生命线的韧性，从来不取决于某一段管网的结构强度，而取决于整个系统是否具备冗余、备份、可替代路径与快速恢复能力。韧性城市的规划目标，须从“抵御特定灾害”转向“在多重冲击叠加下维持城市关键功能的持续运行能力”。
从政府主导转向全社会共建。《规划》专列“夯实基层应急基础、提高全社会防灾避险能力”，将最小应急响应圈、平急两用设施、基层灾害信息员和群测群防员建设纳入部署，推动应急预案和指挥系统向乡镇街道延伸。城市整体韧性，最终须经由每个基层单元在灾时的自救互助来实现，而这依赖于预先规划好的空间组织和设施配置，而非临场协调。
4
新任务：
规划专业的四个着力点
推动灾害综合风险图的规划法定化应用。将第一次全国自然灾害综合风险普查成果从参考资料提升为法定约束性输入，在用地布局、设施选址、开发强度等规划核心决策中建立基于风险等级的分区管控规则，同步将气候可行性论证、地震活动断层探测成果和新一代地震动参数区划图纳入规划编制的技术底图体系。
建立城市生命线系统韧性的规划技术标准。以《规划》专栏3明确列出的给排水、供电、燃气、热力、地下综合管廊为重点，建立涵盖冗余度、可替代性、分区隔离能力和快速恢复时效的韧性设计标准体系，将其纳入规划设计的常规技术要求，而非作为补充性工程措施。同时，《规划》关于严格限制超高层建筑的明确要求，应尽快转化为国土空间规划和详细规划层面的管控指标，避免政策停留在原则层面。
系统化推进“平急两用”设施布局。“十四五”综合防灾减灾规划设定的救助响应目标是灾害发生10小时之内，本轮规划压缩至8小时之内，要求平急两用设施服务半径要更小、可达性要更强、功能转换要更快。据此，以步行可达性、服务半径和功能转换条件为核心参数，建立从市区到街道的分级分类平急转化设施布局规则；针对 “三高一低”（高风险、高致灾、高灾损、低减灾能力）县域，研究建立差异化的应急避难场所配置标准。
建立韧性规划的标准与指标支撑体系，推进巨灾情景研究。《规划》要求超大特大城市开展巨灾情景构建研究，这对规划思维提出了实质性挑战——现行规划长期以设计频率为标准，鲜少系统面向超设计标准极端情景构建功能持续能力的评估框架。《规划》同步推进“久安”系列应急管理大模型建设，为城市信息模型（CIM）与智慧应急系统的数据对接提供了明确的政策接口。
5
新挑战：
新使命落地面临的结构性制约
上述使命的推进，需要尽快解决两个决定性的结构性制约。
一是跨部门事权协同。2018年机构改革后，原分散在多个部门的防灾减灾职责整合进了应急管理部，但国土空间规划编制权仍留在自然资源部门，基础设施建设和运维则分散在住建、水务、交通等部门，容易出现风险评估标准定了，但工程建设标准没跟上的情况。《规划》要求重大项目“联审联查”，但要让这种协同常态化、延伸到日常规划编制环节，仍有相当距离。规划因其空间统筹属性最有条件承担整合职能，但这需要相应的制度赋权。
二是韧性制度化深度。将安全韧性要求“贯穿”各类规划只是起点，真正的难点在于建立从导向要求到刚性约束的完整传导机制。韧性空间规划的制度建设需要闭环逻辑：从编制标准、到审查程序、到实施监督、到绩效评估，缺少任何一环，“贯穿”就难以真正落实。
6
结 语
《规划》以“向事前预防转型”为主线，将安全韧性要求系统性写入国土空间规划链条，与2025年7月中央城市工作会议将韧性城市列为七大重点任务的战略部署，共同构成这一时期韧性建设的政策坐标。在这一坐标下，韧性城市建设的新使命可以概括为三个转变：从工程到制度、从单灾种到复合风险下的系统持续性、从政府到全社会共建。要求将风险前置、情景设计、跨部门协同作为规划思维的底层逻辑加以重构。这一进程中，城乡规划学科既承担明确的制度性职责，也面临切实的能力建设挑战。
【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。
要闻 |《现代化应急体系建设“十五五”规划》印发，将安全韧性要求贯穿国土空间规划及各类建设规划之中
点击图片阅读全文
原创中央城市工作会议 |【政策领悟】鲁钰雯、翟国方：韧性建设的时代内涵与战略指向——解读2025年中央城市工作会议重大部署
点击图片阅读全文
学术报告 | 翟国方：城市更新背景下的城市韧性思考
点击图片阅读全文
热门跟贴