所有权与管护能力为何“对不上”
——农村公共基础设施管护困境的一个分析视角
“三分建，七分管。”这句在基层广为流传的话，道出了农村公共基础设施建设中管护工作的重要性。近年来，农村水、电、路、气、通信、物流等农村公共基础设施持续完善，农民群众生产生活条件不断改善。截至2025年底，全国农村自来水普及率达到96%，规模化供水工程覆盖农村人口比例达到71%，农村供水县域统管比例达到72%。
但与此同时，一些地方农村公共基础设施重建设、轻管护的现象仍不同程度存在。项目验收的热闹与管护责任的落实形成一定反差。一位基层干部说得很直白：“验收完就冷清了，至于以后谁来管、钱从哪来，当时想得不多。”这类现象的背后，有一个带有普遍性的问题值得关注：农村公共基础设施的权属归属与管护能力之间，常常难以形成有效匹配。有权管的缺乏相应条件，有能力管的往往无权介入。
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农村公共基础设施管护责任
落实中的现实问题
权属确认不够清晰。农村公共基础设施建设资金来源多样，交通、水利、扶贫、乡村振兴等多个专项投入，加上村级自筹和社会捐助，建设主体多元。部分设施建成后产权归属不够明确，管护责任难以落到具体单位或个人。调查显示，同一村庄往往同时采用多种管护方式，71.70%的村庄采取“农户门前三包”方式，70.08%由村委会管护——看似责任明确，实际工作中因权属不清、能力不足而难以落实到位。有的供水设施由水利部门出资建设，建成后移交农业农村部门负责管护，但因经费未同步划转、人员未同步配备，管护责任难以有效履行。
村集体管护能力有待提升。即便权属明确，村集体也面临实际困难。从收入看，据《中国农村经营管理统计年报（2023）》显示，2023年全国村级集体经济组织总收益达1685.2亿元，其中无收益的村占12.0%，有收益的村占88.0%。在有收益的村中，收益5万元以下的占7.0%，5万至10万元的占6.7%，10万至50万元的占30.6%，50万元以上的占43.7%。约四成的村集体经济收益在10万元以下或无收益，村集体可用于管护的支出能力有限。从人员看，42.69%的村民认为管护人员不够是突出问题，能参加专业维修的村民仅占29.31%，社会化专业服务队伍仅占14.44%。管护队伍以村干部兼职（68.30%）和公益岗聘用为主，专业技能还需要进一步提升。
管护责任容易分散。农村公共基础设施服务对象广泛，具有显著的公共产品属性。使用者希望他人承担管护义务的现象比较普遍。78.3%的村干部认为管护经费不足是首要问题，其次是管护责任划分不够明确。供水工程涉及水利站、乡镇政府、村集体经济组织等多个主体，出现问题时协调解决机制不够顺畅。村民对污水处理设施的不满意程度较高，恰恰因为这类设施“公用”属性最强、管护责任最模糊。
管护工作的考核导向有待加强。调查显示，42.34%的村庄将农村公共基础设施管护纳入年度考核但比重较小，超过两成村庄未将管护工作纳入年度考核。对已建成设施的完好率、使用率等运行状况的关注，还需要进一步体现在考核体系中。
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制度建设的已有基础
针对上述问题，近年来中央层面持续加强制度建设，政策认识也在逐步深化。
2017年，国务院办公厅印发《关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》，首次明确提出“建管并重、统筹推进”，要求“坚持先建机制、后建工程”，标志着管护工作开始进入政策视野。2019年，国家发展改革委、财政部联合印发《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》，这是农村公共基础设施管护领域第一份系统性政策文件，首次明确了非经营性、准经营性、经营性设施分类管护的基本原则，并设定了2025年和2035年两个阶段性目标。2022年，《乡村建设行动实施方案》将“建管并重、长效运行”确立为基本原则，管护要求从“工作部署”上升为“基本原则”。2024年，《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》进一步要求建立工程建设与管护机制同步落实制度。2025年，中央一号文件明确提出“统筹建设和管护”。据不完全统计，“十四五”期间31个省（区、市）共出台省级管护政策157项、地市级政策981项，政策体系正在逐步完善。
在政策引导下，各地进行了一些探索实践，有的地方推行了县域统管，有的地方建立了管护队伍，取得了一定进展。农村供水县域统管比例达到72%，农村公路列养率持续保持在较高水平。但整体来看，距离长效管护机制的全面建立还有不小差距。文件可以明确方向和要求，但具体到每个设施“谁来管、钱从哪来”，还需要更细化的制度安排和更充分的保障条件。
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制度层面需要关注的几个方面
已有政策的落实之所以面临困难，与以下几个方面的制度因素有关。
所有权与管护能力的权责匹配需要进一步理顺。“谁所有、谁管护”的初衷，是让拥有设施的一方同时承担起照管责任，权责相互匹配。但在实际执行中，各部门往往将建成的设施产权“强行”划归村集体所有，管护任务也随之落到村里。但是，村集体既缺少稳定的收入来支撑日常维护，也缺乏专业的技术能力去应对复杂故障——产权虽然落在了村里，相应的管护力量却没有跟上。于是出现了一个尴尬的局面：村集体作为所有者，有责任却缺少资源；而真正具备技术和资金条件的部门，在设施建成后便不再介入。这种所有与能力之间的脱节，使得原本合理的制度安排在执行中打了折扣，设施建而不管、管不到位的情况也就不足为奇了。
项目审批与后续管护的衔接有待加强。现行项目管理制度侧重于建设环节的可行性论证和合规性审查，对建成后的管护安排关注不够充分。“先建机制、后建工程”在实施中还需要进一步落实。项目申报时管护方案作为配套材料提交，但执行情况缺乏跟踪，完成质量缺乏考核。建设时有人管，建成后管护责任便悬在空中，这是“建管脱节”在制度层面的直接表现。
建设与管护的资金统筹不够。农村公共基础设施建设资金主要来自上级转移支付，管护资金主要依靠本级财政和村集体。调查显示，25.11%的行政村每年管护总支出在1万元以下，56.8%的管护资金来自上级财政、49.3%来自村集体收入。近半数行政村村民分摊费用占全村管护总支出的比例在5%以下，27.02%的村庄没有村民付费。这几组数据从不同侧面指向同一个问题：建设环节与管护环节在资金安排上缺乏统筹。建设有钱、管护没钱，这是财政事权划分在纵向上需要进一步理顺的地方。
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改进工作的几个方向
逐步明晰设施权属并设立台账。按照“尊重历史、据实确权、行业认定、群众认可”的原则，由县级行业主管部门依法开展资产登记，建立设施台账。陕西镇安县将村内各类公共基础设施产权移交到村，实行台账式管理，建立“村有、村用、村管”的管护责任体系，为解决权属问题提供了有益参考。权属清晰了，管护责任才能更好地落到实处。
探索适合不同设施特点的管护方式。对技术性强、管护要求高的设施，可以通过委托管理、购买服务等方式，由专业机构承担。山西古县成立城乡水务有限公司，实行“统投、统建、统管”一体化运作，全县294个自然村实现供水保障全覆盖。对日常性的管护工作，可以发挥基层组织的作用。调查显示，58.94%的村庄大部分村民自觉参与管护，说明群众有积极性，关键是组织好、引导好。江苏常州探索“志愿者+老党员+村组干部+环卫员”管护队伍模式，试点村管护资金同比下降近两成。贵州湄潭县1275名“寨管家”负责农村公路、饮水工程、生活垃圾等设施管护，全县农村生活垃圾收运率从60%提升至98%。
完善管护资金保障机制。将管护经费纳入各级财政预算安排，探索建立管护资金与项目建设资金的统筹协调机制。可在项目立项时按一定比例预留管护资金，实行专款专用、结转使用，避免“建时有钱、管时没钱”。调查显示，近七成村民认为每户每年合理付费应在百元以下，说明管护经费的筹措需要以财政投入为主渠道，同时可以探索多元化的补充渠道。推广农村公路灾毁保险、高标准农田设施财产保险等做法，可以发挥一定作用。将管护责任履行情况纳入项目验收的参考因素，也有助于推动建管衔接。
《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》提出，到2035年城乡一体化管护体制基本健全、长效管护机制基本形成。距离这一目标还有近十年时间。实现这一目标，需要在明晰产权、保障资金、建强队伍、创新模式、强化考核等方面持续努力，推动管护工作不断规范完善，让投入大量资金建设的基础设施持续发挥效益，让广大农民群众持续受益。
作者：农业农村部农村社会事业发展中心乡村环境建设服务处处长周鸿
总监制：姚卜成
监 制：韩世雄
编 辑：张琼文
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