（来源：中国经济导报）

转自：中国经济导报

本报评论员 | 付朝欢

今年5月以来，一系列“十五五”专项规划接连印发。大江南北，线上线下，各界都在热议这些既是“国事”也是“家事”的顶层设计文件。讨论声中，也难免夹杂一些误读。

这样一些概念上和认识上的“误区”，需要留意和避免：

——不是所有领域都需要编制国家级专项规划。

厘清相关误区，要先从“国家级专项规划”的定义说起。

2007年，国家发展改革委印发的《国家级专项规划管理暂行办法》作出界定：国家级专项规划是指国务院有关部门以经济社会发展的特定领域为对象编制的、由国务院审批或授权有关部门批准的规划。

2018年，中共中央、国务院印发的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》进一步明确，国家级专项规划原则上限定于关系国民经济和社会发展全局且需要中央政府发挥作用的市场失灵领域。

“特定领域”“原则上限定于”这样的表述，意味着不是经济社会所有领域都需要编制国家级专项规划，需要首先根据某领域的特点研究确定是否需要编制规划。

《国家级专项规划管理暂行办法》还明确，能够以指导意见等形式引导发展的领域，一般不编制规划。国家级专项规划的编制原则上应限于以下领域：关系国民经济和社会发展全局的重要领域；需要国务院审批或核准重大项目以及安排国家投资数额较大的领域；涉及重大产业布局或重要资源开发的领域；法律、行政法规和国务院要求的领域。

“十五五”规划《纲要》在“形成统一规划体系合力”部分也要求“统筹各级各类规划编制，精简数量、提高质量，加强规划间衔接协调，防止规划过多过滥、缺乏实效”，再次印证了国家级专项规划并非多多益善。

——国务院有关部门编制印发的专项规划不全是国家级。

目前已经印发的数十份“十五五”专项规划，不全是国家级。由国务院直接印发的专项规划，或者经国务院批复、批准或同意，由相关部门印发的专项规划，可以确定是国家级。

举个例子，《“十四五”体育发展规划》未纳入国家级专项规划，《体育强国建设“十五五”规划》系体育领域的规划首次纳入国家级。在发文形式上，前者是国家体育总局直接发布，后者是经国务院批复后、由国家体育总局发布。

在国家发展改革委组织编写的《“十三五”国家级专项规划汇编》中：能源领域只收录了《能源发展“十三五”规划》。“十三五”期间印发的风电发展、太阳能发展、生物质能发展、可再生能源等14个专项规划都只是国家级专项规划的配套。

值得一提的是，《“十三五”国家级专项规划汇编》中录入了《全民健身计划（2016—2020年）》。据此判断，《全民健身计划（2026—2030年）》也是国家级专项规划。从发文形式来看，这份专项规划是经国务院常务会议审议通过后、由国务院印发的。

同样，文件名中没有直接体现“‘十五五’规划”的《国家气象灾害防御规划（2026—2030年）》，也是经国务院批准、由中国气象局印发的国家级专项规划。

——指导意见、行动方案和专项规划不能混为一谈。

先来看指导意见和专项规划的区别。以品牌建设领域为例。2022年8月，国家发展改革委等7部门联合印发的《关于新时代推进品牌建设的指导意见》，提出总体思路和到2025年、2035年的发展目标，还明确了重点任务和组织保障。但这份政策文件不属于专项规划。品牌建设归根到底要靠市场机制，靠千千万万经营主体的主动作为，政府的作用更多是创造条件、搭建平台、优化环境，符合“能够以指导意见等形式引导发展的领域，一般不编制规划”的管理原则。

再来看行动方案和专项规划的区别。以消费领域为例。2025年3月，中办、国办印发的《提振消费专项行动方案》，是作为应对经济下行压力的逆周期调节政策工具，更偏向短期攻坚、精准施策，聚焦当下堵点快速见效。今年7月，以“国函”形式印发的《扩大消费“十五五”规划》则是国家级专项规划，更侧重系统性、长效性的制度安排。需要注意的是，《“十五五”碳达峰行动方案》印发以来，经常被误认为是国家级专项规划。这份行动方案虽由国务院印发，但在类型上并不属于专项规划。