参考来源：《清史稿》·《清会典事例》·《钦定户部则例》·《大清会典》·维基百科·中新网《雍正耗羡归公和养廉银制度保证推行朝廷廉政》·经济观察网《雍正朝"耗羡归公"改革：一场完美的失败》·澎湃新闻·中国人民大学财税研究所《论不完全财政体制对清代社会的破坏机制》·新浪博客《清朝的陋规》·百度百科·知乎
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康熙六十一年（1722年）十一月，康熙帝驾崩，四十五岁的胤禛登上大清皇位，改元雍正。
登基这件事，对胤禛来说，既是终点，又是起点。
他做皇子的时候，在朝中以沉稳低调著称，表面上与世无争，实则把官场那套门道摸得一清二楚。
他在上谕里曾直言：四十余年，对大臣间的结党营私、欺罔蒙蔽、阳奉阴违、假公济私，了如指掌。
这句话，不是说给别人听的，是他对自己的底气确认。
可底气归底气，继位之后真正翻开账本，他还是被那几列数字砸了一下。
康熙五十四年至六十一年，仅直隶一省亏空银就达913万两，米谷242万余石。
各省库项，触目皆是亏空。
雍正皇帝即位时，内阁曾建议豁免中央户部官员的国库钱粮亏空，以示皇恩，但雍正皇帝就指出："各省库项亏空动盈上万，是侵是那，总无完补。"
既往不咎？不可能。
账必须算清楚。
康熙的丧礼才刚结束，雍正连一天也等不了，立刻下令，要求中央及各省补交康熙朝的财政亏空，三年之内补完，到期完不成的，一律从重治罪。
这一手，让满朝官员措手不及。
按惯例，新皇登基，前朝亏空往往既往不咎，以示仁德。
偏偏雍正反着来，一上台就要钱，要得毫不客气。
但清查亏空只是开头。
真正让他坐不住的，是另一个问题——这些钱，为什么会亏空？亏空的根源到底在哪里？
雍正二年（1724年），他翻到一份户部的俸禄册子，盯着七品知县那一栏看了很久。
年俸，四十五两。
这个数字让他停下来，反复盘算。
一县之主，上要应付藩司、道台、知府，下要管辖数万户百姓，手下一摊子幕僚师爷要养，官署日常运转要钱，每逢节庆要打点上司，进京办事要走关节……这一切，都靠这四十五两？
他抬眼，问了一句话。
问的是：七品知县，靠什么活？
官员沉默片刻，缓缓开了口。
那番话，把大清官场几十年来从未放上台面的那套东西，原原本本地摆到了他面前。
胤禛听完，脸色铁青，久久没有说话。
当夜，他召集心腹，彻夜议事，着手部署一场改变大清财政格局的重大改革。
【一】四十五两，是一笔怎么算都亏本的账
很多人对古代官员的印象，是大轿子、大院子、前呼后拥，威风得很。
可清朝七品知县的真实处境，和这个想象差得远。
据《清会典事例》记载，正从七品官员，年俸银四十五两，米四十五斛。
以正七品地方知县为例，其一年正俸就只有45两，平均下来每月只有3两多的俸禄。
3两多是什么概念？
正如清代御史赵璟所言："若以知县论之，计每月支俸三两零，一家一日，粗食安饱，兼喂马匹，亦得费银五六钱，一月俸不足五六日之费，尚有二十余日将忍饥不食乎。"
这话说得毫不客气——一月的俸禄，顶多够撑五六天，剩下二十多天，只能喝西北风。
这番话，是康熙八年（1669年）御史赵璟专门上折弹劾低俸制时留下的记录。
问题不止在吃饭。
一个知县上任，要运转整个县衙，账面上要应付的事务繁杂得出奇。
知县一上任，为了应付县中繁杂的事务，都会，也必须聘请刑名、钱谷、征比、挂号、书启等幕僚。
一般情况下事务不是很繁剧的州县会聘四五名，繁剧州县则需聘七八名。
据清代名幕汪辉祖在《病榻梦痕录》里透露，他初做幕僚时，作为办理刑名的幕僚，年资为二百六十两白银。
之后转为办理钱谷的幕僚，年资为二百二十两白银。
十年之后，作为资深幕僚的他，年资更是达到八百两白银。
也就是说，光是雇几个师爷，花掉的已经是正俸的好几倍。
这还没算衙门里的差役皂隶。
其他衙役如皂隶、监禁卒、捕快、马快、弓兵、粮差、仵作等，年薪在22到88两银子不等，总计不低于20个人。
这些人，清代规定不由国家统一供养，全由知县自己想办法解决。
一个州县衙门，大大小小几十口人要吃饭，国家发下来那点俸禄，连个零头都不够填。
再算上日常应酬。
清末武英殿大学士王文韶曾说："州县在省听差日以酒食征逐，酣歌恒舞为事，每年非二、三千金不能开销。"
宴席一项，一年就要二三千两——这数字是正俸的六七十倍。
衣着也不能将就。
官员们讲究"四季衣裳"，每一季都有着对应的衣服，如果穿着不体面、不讲究就会被同僚耻笑。
因此官员多会前往县中知名的裁缝铺定制衣服，而既然是定制，人工费、材料费自然也是不菲的，如若仅靠3两白银，这绝对是做不到的。
还有一笔开销是所有知县都逃不掉的——孝敬上司。
当时知县对于上司，每年三节两寿都需送规礼。
并且为了让上司能够看中自己，还得给上司的亲信、衙役送门包、茶仪。
这笔送礼的钱，每次绝对不少于百两，甚至千两都是正常的。
把这几笔钱加在一起：雇师爷、养差役、日常应酬、三节两寿、打点上司……随便哪一项，都远远超过年俸45两。
这账，怎么算怎么亏。
那么，这个亏空由谁来填？
由百姓来填。
这就是这套低俸制度最深的那道裂缝：国家把官员的实际职务成本甩给了百姓。
官员要活，要维持体面，要打点上下，就只能用手里的权力去刮。
刮不到多少，就不得不从税收上动脑筋，于是有了"耗羡"——这个后来搅动整个雍正朝的关键词。
【二】"耗羡"：从一两变两两，谁多收了谁的钱
"耗羡"这两个字，在清代官场里流传了将近一百年，却始终没有一个人能在朝堂上把它讲清楚。
原因很简单——说清楚了，就得动它。动它，就要动整个官场的饭碗。
所谓耗羡，本来是一个说得过去的理由。
清代规定，地方官府收到的地丁银两，要加工铸造、熔成符合数量和质量要求的银锭后，才能上缴国库。
在熔化散银、铸造银锭、运解国库的过程中必然有耗损，因而地方官征收税金时会以此"火耗"为由多征银两。
这个理由，乍一看无懈可击。银子熔化确实有损耗，多收一点作为弥补，说得通。
问题在于，这个"一点"，完全没有上限。
由于"火耗"无法统一确定征收额，州县地方官便通过超额征收，以补充地方政府办公经费的不足及官吏们的工资外收入。
最多的州县在一两正税上附加五六钱火耗，百姓负担十分沉重。
一两正税，再加五六钱火耗——这意味着百姓实际交出去的，比国家规定的多出了五六成。
从制度设计来看，火耗的征收完全由地方官自行决定，想收多少收多少，无人约束，无处投诉。
朝廷收十两银子的税，知县多收两两银子的火耗行不行？行。
多收二十两银子的火耗行不行？也没人管。
所以，这个火耗银子全凭知县的良心和胆子，只要不是搞得天怒人怨，几乎是没人管的。
这笔钱收上来之后，怎么花？
这笔耗羡并不归公，完全入了州县官的私囊，成为公开的、照例的好处。
由此可知，这所谓的"耗羡"实际上是地方官借耗损之名，而征收的一种在各种杂派中苛重的一项附加税。
但这笔钱，也不全是官员自己装进口袋吃喝玩乐。
相当一部分，要用于衙门运转、打点上司、应付差事，以及那些朝廷交代下来却又不拨一分钱的"设法料理"任务。
上谕中也承认："今部中每遇事，辄令地方官设法料理，皆掩饰美名，实则加派于地方耳。"
所谓"设法"，就是贪污勒索的别名。
说白了，这套火耗制度，是整个官僚体系的潜规则——从朝廷到省府到县衙，大家都知道，大家都默认，大家都从中取利，只是数额不同、手法各异。
康熙说："从前各州县有存留银两，公费尚有所出。后议尽归户部，州县无以办公。"
这样，官吏们不但生活费用无保证，连办公费用也被克扣，因此不得不从老百姓身上进行搜刮。
这种体制实际上就是鼓励各级官吏的层层剥削。
康熙本人也清楚这一切。但他能怎么做？
他留下了一句让后人反复引用的话，大意是：若让官员纤毫无所资给，他们的家人和幕僚靠什么活？
这话是给贪腐变相开的口子。
晚年的康熙已是心力不济，不仅不再致力于肃贪，反而认为"若纤毫无所资给"，则"居官日用及家人胥役，何以为生？"
此论一出，各级官员自然更加无所顾忌了。
于是到了康熙末年，局面彻底失控。
清代官员的薪俸非常微薄，在当时的社会中只能算是温饱型的生活水准。
但当时许多官僚生活穷奢极欲、挥金如土，他们靠的就是灰色收入。
雍正元年（1723年）特设养廉银，"因官吏贪赃，时有所闻，特设此名；欲其顾名思义，勉为廉吏也。"
但在设立养廉银之前，胤禛必须先弄清楚一件事：火耗这笔钱，究竟怎么收、怎么流动、流向了谁的手里。
他得把这个黑洞彻底搞明白，才能谈得上改。
【三】官场的"潜规则"，是条多粗的链条
雍正继位之前，曾在地方历练多年。
他不是那种只在养心殿里读折子的皇帝，官场里的门道，他比谁都清楚。
但清楚归清楚，当这些东西被人当面说出来的时候，冲击力还是不一样。
雍正二年（1724年）的某一天，他翻到那份俸禄册子，看到七品知县那栏，停了下来。
随后开口，问了那个问题——官员靠什么活？
官员给出的答案，是把当时官场的那套生存逻辑，从头到尾捋了一遍。
第一层：火耗。
知县征税，在正额之外加收火耗，多出来的那笔钱，一部分用于衙门运转，一部分自留，一部分向上孝敬。
这是最基本的生存方式，几乎人人都在用，没有人觉得有什么问题。
第二层：陋规。
清代官场有所谓"陋规"，就是下级官员每年都得给上司赠送礼金。
"陋规"名目繁多，比如漕规、盐规、税规、驿站规、平头银、冰敬、炭敬、别敬以及"三节两寿"礼。
数量惊人，一个巡抚、总督一年收入几十万两白银，不费吹灰之力。
这套陋规，形成了一条从下往上流动的钱流。
知县向知府孝敬，知府向布政使孝敬，布政使向巡抚孝敬——层层递送，谁也不是白拿，拿了就得在关键时刻给下面的人撑腰保船。
比如馈赠别敬，地方官员给某些关系紧密的京官派送银两，就是潜规则下你情我愿的利益输送。
别敬的名目有许多种，夏天打红包叫冰敬，冬天打红包叫炭敬，给大官夫人、如夫人打红包叫妆敬。
地方官要想让六部办事，就得奉上"部费"；地方官要想官运亨通，夏天就要给京官冰敬，冬天则要给炭敬。
第三层：应付皇差。
清朝中央要求地方官员承担大量事务，却不给相应经费，"远则西征之雇车，北口之运米，近则修葺城垣，无不责令设法。"
所谓"设法"，实质是叫地方官自筹资金——也就是自己去刮。
这三层叠在一起，就是清代官场的完整运转逻辑：国家给的俸禄，远远不够；火耗和陋规，作为默认的补充来源，填补了制度性的空缺；这套灰色收入的最终出处，是老百姓。
清朝地方官的送礼已成定规，所以又习称"规礼"，额外加征之收入称为"陋规"。
既鄙"陋"而又成"规"，官场、朝廷默认风行。
这套东西，形成了一条粗得拔不掉的链条，把从知县到总督到京官的所有人，都串在了同一根绳子上。
链条里的每一个人，都既是受益者，也是被迫参与者。
官声不错的清官林则徐、曾国藩，都收过陋规。
清官与贪官的区别不在于他们收不收"陋规"，而在于他们是否将"陋规"全部用于公事。
正因为"陋规"是地方公用开支来源的一个不可或缺的部分，清代著名清官林则徐、曾国藩都曾心安理得地收过这种"陋规"。
也就是说，在当时的制度框架下，一个官员想要做"清官"，并不意味着他可以不收这些钱——而是意味着他要把这些钱全部用于公事，一两不进私囊。
能做到这一点的，历史上凤毛麟角。
把这套东西摆到雍正面前的那个官员，说完之后，恐怕自己也不知道接下来会发生什么。
胤禛沉默了。
良久，脸色铁青。
这不是因为他不知道这些——他其实早就知道。
真正让他沉不住气的，是这套东西被如此清晰地、系统地陈述出来，它的规模、它的深度、它根植的程度，比他预想的还要严重。
这不是几个贪官的问题。这是整个财政制度的问题。
【四】一条链条，和一场必须走的棋
胤禛沉默的那几分钟，是整件事最关键的时刻。
他是个做过地方差事的人，也是个当了几十年皇子、把官场规矩摸透了的人。
他知道，眼前这套链条，动一头，另一头就会震动；动中间，两头都会反弹。
这套东西的可怕之处不在于它多"黑"，而在于它多"稳"——稳到每个人都离不开它，稳到官员们在午夜梦回时，都觉得这是天经地义的事情。
要打破它，就得找到那个最要害的节点。
胤禛当夜召集的人里，有他最信任的几位——怡亲王允祥、大学士白潢、尚书朱轼。
雍正元年正月十四，皇帝下旨设立会考府，专门清查核查各省、各部钱粮征收和解拨情况。
此前，各省、各部的钱粮都是可以自行奏销的，从而导致大批官员浑水摸鱼。
会考府成员被安排了四个重量级人物：怡亲王允祥、舅舅隆科多、大学士白潢、尚书朱轼——他们都是雍正的亲信。
但会考府只是审账——查出亏空之后追缴，治标。
真正治本的那一步，胤禛想了更久。
整个问题的根源，是一个死结：国家给的钱不够，官员就去刮；刮的钱，上下分润，形成默契；默契形成之后，谁也不敢第一个站出来打破它。
破局的方向只有一个——把那笔灰色的钱，变成白纸黑字的合法收入。
把火耗，收归国家统一管理；再从这笔钱里，拿出一部分，作为官员的合法补贴——这就是"耗羡归公"与"养廉银"组合拳的核心逻辑。
但这条路，走起来绝没有说起来容易。
雍正刚提出耗羡归公，便遭到激烈的反对，即便雍正本人也没有把握能推行成功。
官员们的心里明白：火耗归公，意味着那笔长期以来由自己掌控的"小金库"，要被朝廷没收。
即便朝廷承诺会发养廉银作为补偿，但朝廷说话算数吗？补偿的数额够吗？换汤不换药的可能性有多大？
胤禛自己也清楚，这才真正地和此前种种提案区别开来——雍正的改革，不是为了弥补亏空，而是要将先前不合法的加派变相纳入正式体系，建立一套规范透明的财政秩序。
这是一场官场上的博弈，筹码是整个清朝的财政命脉。
但让所有人都没想到的是——胤禛先把棋走到了山西。
就在朝廷内部争论最激烈的时候，已经有人悄悄地把这件事做了出来，而且做出了一份足以让所有反对者哑口无言的成绩单。
那份成绩单，让这场改革的阻力，在一夜之间发生了根本性的改变……
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