从 CCAR-120 部，回看通航规章二十年

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2026 年 7 月 1 日，新修订的《中华人民共和国民用航空法》连同《通用航空运营许可程序规定》（CCAR-120，交通运输部令 2026 年第 13 号）、《通用航空经营管理规定》（CCAR-290-R4，交通运输部令 2026 年第 14 号）同一天施行。

对于通航企业而言，一个最直观的变化是：过去熟悉的“通用航空经营许可证＋运行合格证”两套许可体系，将逐步整合为一本“通用航空运营许可证”。　但如果因此理解为“以后不需要 135 部、136 部运行合格审定了”，显然又不准确。

120 部真正改变的，是许可程序和许可载体；135 部、136 部等规章规定的运行技术标准，并没有因此消失。换句话说：

合的是许可程序，不是技术标准。

理解这一点，也就抓住了这次改革最核心的变化。而如果把时间再往前拉，会发现 CCAR-120 并不是突然出现的。

从 2004 年第一部 CCAR-91（CCAR-91FS）算起，到 2026 年“两证合一”正式落地，恰好走过二十余年。期间，91、135、136、141、290 等多部规章不断拆分、调整、重组。　表面看起来，是规章版本不断变化。但如果站在今天回头看，这条线其实越来越清楚：

从“一部规章装很多东西”，到按照运行风险分类立法；从经营许可、运行许可两条线并行，到最终把行政许可程序重新收进“一个口子”。　在查阅大量资料后，我尝试沿着这条时间线，把这二十余年通航规章的变化重新梳理一遍。

一、先理解“两条线”：能不能做生意，和能不能安全飞

理解后面的所有改革之前，需要先理解过去通航企业长期面对的两套许可逻辑。一条是经营许可。可以把通用航空经营许可证近似理解为通航行业的“行业营业执照”：　普通营业执照解决市场主体资格问题，而通用航空经营许可证解决的是：

这家公司有没有资格从事相应的经营性通用航空业务。

另一条是运行许可。运行合格审定关注的不是企业能不能经营，而是：

企业有没有人员、航空器、手册、训练、维修和运行控制体系，能够按照相应技术标准安全实施飞行。

所以可以简单理解为：经营许可证——解决“能不能做生意”；运行合格证——解决“能不能安全飞”。过去，这两套许可虽然都属于民航监管体系，却长期由不同管理条线负责。

经营许可证主要走通航管理条线，运行合格证则走飞行标准条线，两套条件、两套材料、两套审查程序。在相当长的一段时间里，两者甚至还是串联关系：

先取得经营许可证，之后才能申办运行合格证。

这就是后来不断改革的那套“经营许可＋运行许可”双轨体系的起点。

二、最初的 91 部，曾经“装得太多”

今天我们再看 CCAR-91，会把它理解为民用航空运行的一般规则。但早期的 91 部远不止这些。　2004 年，《一般运行和飞行规则》（CCAR-91FS）正式施行，之后又经过多次修订。　当时的 91 部除了规定一般运行和飞行规则，还承载了大量具体运行活动的合格审定要求。例如：

• 商业非运输运营人的运行合格审定；

• 私用大型航空器运营人；

• 航空器代管人；

• 农林喷洒作业飞行；

• 旋翼机机外载荷作业飞行；

• 对外取酬的训练飞行等。

也就是说，那时的 91 部既承担类似“航空交通基本规则”的功能，又装进了大量具体业务的运行审定标准。与此同时：

• 小型航空器商业运输主要由 CCAR-135 管理；

• 飞行学校主要由 CCAR-141 管理；

• 经营一侧则由《通用航空经营许可管理规定》管理。

于是逐渐形成了一个比较典型的格局：经营许可管市场准入，91/135/141 等规章管具体运行安全。从今天回头看，早期体系的一个明显特点就是：

运行规则、运行种类和运行合格审定大量集中在少数几部规章中。

之后二十年的一个重要方向，就是不断把这些内容重新分类、拆分。

三、2016—2020：先从“简政放权”开始

第一轮明显的变化出现在 2016 年以后。2016 年 5 月，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，明确提出：

“加大简政放权力度”“加强事中事后监管”。

这两个关键词，其实贯穿了后面十年的很多改革。

经营许可一侧

2016 年，新版《通用航空经营许可管理规定》（CCAR-290）施行，开始放宽航空器购置、基地机场等准入条件。　2018 年继续改革，取消经营许可与运行许可之间的串联审批，两项许可可以并行办理。2019 年进一步简化经营许可条件。

2020 年，CCAR-290-R3 又把经营活动重新划分为：

• 载客类；

• 载人类；

• 其他类。

与此同时，经营许可证改为长期有效，部分业务的航空器准入要求进一步降低。如果只看这些变化，很容易把它理解为“监管越来越松”。但实际上，更准确的说法应该是：

监管开始从前端设置大量行政准入条件，逐步转向降低不必要的市场准入门槛，同时强化经营过程中的持续监管。

这条逻辑到了 2026 年的 120 部和 290-R4 中，会表现得更加明显。

运行安全一侧

运行规章也在同步调整。2017、2018 年，CCAR-135 连续修改，其中一个比较有代表性的变化，是空中游览运行的重新划分。2018 年以后：

• 在同一机场起降、半径超过 40 千米的长途空中游览纳入 135 部；

• 40 千米以内的短途空中游览，则作为 91 部商业非运输运行的一种。

于是出现了一个很有意思的制度设计：同样是空中游览，因为距离不同，被分别放在 91 部和 135 部管理。这也为后来规章进一步重新分类埋下了伏笔。

四、2022 年“大拆分”：91 部回归一般运行规则

真正改变规章结构的，是 2022 年。2022 年 7 月 1 日，四部涉及通航运行的规章同日施行：

• CCAR-91-R4；

• CCAR-135-R3；

• CCAR-141-R3；

• CCAR-136。

这一轮调整，可以概括成一句话：

把原来大量装在 91 部里的具体运行活动拆出去，让 91 部重新回到“一般运行规则”的位置。

交通运输部在当时的官方解读中明确指出，修订后的 91 部：

“规定民用航空运行的一般原则与要求，不再规定具体的运行活动。”

具体来说：原来 91 部中的商业非运输运营人、私用大型航空器运营人、航空器代管、农林喷洒、直升机机外载荷等内容，被移入新制定的 CCAR-136。

短途空中游览则从 91 部移入 135 部，与此前已经进入 135 部的长途空中游览重新“会合”。训练飞行相关内容则进一步调整到 141 部体系。　需要特别说明的是，这里所说的“训练飞行”，主要指原 91 部商业非运输运营人体系下的对外取酬训练飞行。

它和通航公司为自己的飞行人员组织的熟练训练、定期训练，并不是一个概念。　2022 年以后，这类对外取酬训练进一步进入 141 部的训练体系，并形成“整体课程＋模块课程”的结构。从制度设计看，这一轮改革的方向已经非常清晰：

91 部负责一般运行规则；135 部负责相应商业运输和空中游览运行；136 部负责特殊商业和私用大型航空器运行；141 部负责驾驶员学校训练。也就是说：

运行安全监管开始真正按照业务性质和风险类型分类立法。

五、从“串联”到“并联”，再到“联合审定”

与此同时，经营许可和运行许可之间的程序关系也在不断变化。早期是：经营许可 → 运行许可　必须先取得经营许可证，才能进入运行合格审定。

2018 年以后，串联关系取消，两项许可可以同时办理。到了 2022 年 3 月，《通用航空经营许可与运行许可联合审定工作程序》出台，又向前走了一步：

企业可以“一次申请、一次联合审定，同步获批两项许可”。

所以严格来说，2026 年的“两证合一”并不是突然从“两头审批”一步跳到“一本许可证”。在此之前，实际已经经历了：　串联审批 → 并联审批 → 联合审定 → 两证合一　这样一个渐进过程。这也是理解 CCAR-120 的一个重要背景。

六、2026 年“两证合一”：一本通用航空运营许可证

到了 2026 年，改革最终上升到法律和规章层面。　新修订的《中华人民共和国民用航空法》于 2025 年 12 月 27 日修订通过，自 2026 年 7 月 1 日起施行。　新的法律体系不再沿用过去单独的“通用航空经营许可证”概念，而是规定：

从事经营性通用航空活动，应当申请取得通用航空运营许可证。

与新法配套施行的 CCAR-120，则进一步规定了通用航空运营许可证的申请、审查、颁发和持续管理程序。从企业角度看，最明显的变化就是：

过去

一家企业可能同时持有：

• 通用航空经营许可证；

• 135 部运行合格证及运行规范；

• 136 部运行合格证及运行规范。

逐步整合为：一本通用航空运营许可证＋运营规范。运营许可证上同时体现：

• 运行种类；

• 经营种类、经营项目。

运营规范作为许可证附件，对各项运行的具体批准、条件和限制进行说明。这就是所谓的“两证合一”。但这里也是最容易产生误解的地方。

七、“一证”不等于“一套标准”

举一个通航企业比较熟悉的例子。假设一家直升机通航公司同时开展：

• 海上石油平台包机等不定期载客运输（CCAR-135部运行）；

• 吊桶灭火等直升机机外载荷作业（CCAR-136 部运行）。

在原来的体系下，公司可能需要分别取得：经营一侧：

• 通用航空经营许可证；

运行一侧：

• CCAR-135 运行合格证及运行规范；

• CCAR-136 运行合格证及运行规范。

进入新的 120 部体系后，企业在许可载体上将逐步整合为：一本通用航空运营许可证。在许可证和运营规范中分别载明企业获准实施哪些运行种类、经营种类和经营项目。　但这并不意味着企业申请了“一本证”，以后所有业务都按照一套要求运行。

如果企业申请 135 部对应的商业运输运行，就仍然必须满足 135 部的人员、航空器、训练、运行控制、维修等技术要求。　如果同时开展直升机机外载荷作业，则仍然要满足 136 部相应的技术标准。所以更准确地说：

120 部解决的是“许可从哪里申请、以什么形式批准”的问题；135、136 等规章解决的是“批准以后必须按照什么技术标准运行”的问题。

这与 2022 年以后 91 部的定位其实很相似：91 部越来越接近整个民用航空运行的“基本交通规则”；　135、136规章，则分别承担不同类型运行的专业技术标准。因此：

“两证合一”不是取消运行合格审定，而是把原来分散的行政许可程序重新整合。

这是理解 CCAR-120 最关键的一点。

八、CCAR-290-R4：从“经营许可”转向“经营管理”

另一个很值得注意的变化，是 CCAR-290。过去它叫：《通用航空经营许可管理规定》2026 年修订后，更名为：《通用航空经营管理规定》中间少了“许可”两个字。

这并不是文字游戏。因为经营许可已经被收进 CCAR-120，新的 CCAR-290-R4 不再负责“企业能不能取得经营资格”，而是更多关注：

企业取得运营资格以后，应该怎样持续、规范地经营。

例如：

• 飞行服务合同；

• 第三人责任保险；

• 经营活动备案；

• 年度经营报告；

• 投诉管理；

• 消费者权益告知；

• 持续监督检查等。

检查方式也进一步体现了风险分类：载客类、载人类经营活动的监管频率更高，而风险相对较低的其他类经营活动更多采取“双随机”等方式实施监督。　如果把 120 部和 290-R4 放在一起看，新的分工其实很清楚：CCAR-120：管“有没有资格开展这些业务”；

CCAR-290-R4：管“取得资格以后怎么经营”。

九、训练机构仍然是一个需要特别注意的“双许可”场景

这里还有一个容易混淆的问题：训练机构。　对于一般商业运营人，取得 120 部规定的通用航空运营许可证，并获得相应运行种类、经营种类和经营项目批准后，即进入相应运营体系。

但对于驾驶员学校等训练机构，仅有运营许可证还不够。按照新的法律和现有训练规章体系，训练机构还需要按照 CCAR-141 取得：

• 驾驶员学校合格证；

• 相应训练规范。

也就是说，训练业务存在一个比较特殊的结构：通用航空运营许可证　＋　CCAR-141 驾驶员学校合格证及训练规范　这并不与“两证合一”矛盾。　因为前者解决的是通用航空运营许可问题，后者解决的是专业训练机构资质问题，两者属于不同层级的许可要求。

十、故事还没结束：正在修订的 136 部

如果只看到 120 部，可能会觉得这一轮通航规章调整已经基本结束。其实还没有。　2026 年 5 月 9 日，民航局就《商业非运输运营人运行合格审定规则（征求意见稿）》公开征求意见。需要强调：

目前这里讨论的仍然是征求意见稿，并非已经生效的正式规章。

但从征求意见稿本身，可以看出下一步运行技术规章调整的大致方向。首先，规章名称拟调整为：《商业非运输运营人运行合格审定规则》　“商业非运输运营人”这个曾经出现在早期 91 部体系中的概念，再次成为一部独立运行规章的名称。按照目前征求意见稿，未来 136 部拟覆盖：

• 一般商业飞行；

• 商业训练飞行；

• 农林喷洒；

• 直升机机外载荷；

• 跳伞服务；

• 空中游览；

• 代管航空器私用飞行等。

其中有两个变化尤其值得关注。

第一，一般商业飞行重新进入运行合格审定体系

2022 年规章拆分之后，部分空中拍照、空中广告等一般商业飞行业务，并没有对应非常完整的运行合格审定规章体系。　按照目前征求意见稿，这部分业务拟重新纳入 136 部。

第二，空中游览拟整体从 135 部调整至 136 部

回顾空中游览这些年的“迁徙史”：2018 年：按照 40 千米划分，分别进入 91 部和 135 部；2022 年：统一进入 135 部；　按照目前 136 部征求意见稿：未来拟整体调整进入 136 部。

与此同时，征求意见稿还进一步提出人口稠密区、水面上空、自然保护区等特殊运行环境要求，并强化农林喷洒、机外载荷、跳伞等高风险作业的机长经历和专业技能要求。

另外，高海拔运行、临时起降场地、异地运行风险评估等内容也受到更多关注。如果最终正式规章基本沿用目前的修订方向，那么未来通航运行技术标准可能会进一步形成：

135 部——商业运输；136 部——商业非运输；141 部——驾驶员学校训练；91 部——一般运行和飞行规则。而许可程序，则统一进入：120 部。　这套结构，比二十年前已经清晰得多。

十一、回看二十年，真正变化的是什么？

如果只看每一次修订，很容易陷入大量文号、条款和版本变化之中。但把时间拉长，可以看到几条非常稳定的管理逻辑。

1. 从“一部装所有”走向分类立法

早期 91 部承担了大量具体运行活动的审定要求。随着行业发展，不同业务之间的风险差异越来越明显。于是监管体系逐渐按照：

• 商业运输；

• 商业非运输；

• 驾驶员训练；

• 一般运行规则；

重新拆分。本质上，是从“按照一个大框架管理很多业务”，转向：

按照业务性质和运行风险配置不同的技术标准。

2. 从“前端审批”转向“准入＋持续监管”

过去的通航监管更强调：

• 企业先具备多少架航空器；

• 是否拥有基地机场；

• 是否满足大量前置条件；

• 是否先取得某项许可证。

这些当然仍然重要。但这些年的改革方向越来越明显：一方面：

• 取消部分前置条件；

• 串联审批改并联；

• 联合审定；

• 两证合一；

• 压缩审批程序。

另一方面：

• 年度经营报告；

• 法定自查；

• 信用管理；

• 投诉记录；

• 经营信息公开；

• 分类检查；

• 持续监督。

不断进入监管体系。因此，与其说“通航监管越来越松”，不如说：

监管正在从强调行政许可本身，逐步转向“风险分类＋持续监管”。

这是过去十年制度变化中非常值得注意的一条主线。

3. 风险越高、公众暴露程度越高，监管越严格

经营分类从早年的“甲乙丙丁”，到后来的“三类”，再到新的经营分类体系，本质上都在不断细化不同业务之间的风险等级。例如涉及公众载客、载人的经营活动，在：

• 航空器准入；

• 运行技术标准；

• 持续监督；

• 检查频次；

等方面，监管通常都会更加严格。而部分风险相对较低的经营活动，则采用更加灵活的监管方式。这说明监管资源正在越来越明显地按照：

业务风险、公众暴露程度和安全后果

进行配置。

4. 改革通常先试行，再通过规章固化

回顾这些年的变化，还能发现一个特点：很多改革并不是直接以一部全新规章突然出现。往往是：先通过政策、试点、工作程序调整监管方式，　再通过多部规章集中修订，将改革成果正式固化。例如：2018 年多部规章集中修改；2022 年 91、135、136、141 四部规章同步重构；

2026 年又通过新《民用航空法》、120 部和 290-R4，把经营许可与运行许可改革进一步制度化。所以很多时候，理解一部新规章，不能只看它本身。　还要看它前面几年已经发生了什么。

5. 有人机与无人机正在形成两套相对独立的监管轨道

CCAR-120 和 CCAR-290-R4 均不适用于民用无人驾驶航空器。　无人驾驶航空器已经通过《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》等制度逐步建立另一套监管体系。在今天“低空经济”的语境下，这一点尤其值得注意。

所谓低空经济，并不意味着所有航空活动正在被纳入同一套规章。恰恰相反：有人驾驶通航与无人驾驶航空器，正在沿着两条不同的监管轨道继续发展。　未来两者可能在低空空域、基础设施、信息服务等层面不断交汇，但在运行主体、人员资质、航空器适航和运营管理方面，仍然存在明显不同的制度体系。

十二、写在最后

站在 CCAR-120 部回看，过去二十余年的通航规章变化，大致可以浓缩成两条线。第一条，是运行技术标准不断分类：　从早期 91 部“一部装很多东西”，逐步拆分为今天的 91、135、136、141 等不同规则体系。第二条，是行政许可程序不断整合：

从经营许可、运行许可串联办理，到并联办理、联合审定，再到今天的一本通用航空运营许可证。看起来，一个是在“拆”。一个是在“合”。其实背后的逻辑是一致的：

该按风险分类的技术标准，越来越专业；没有必要重复设置的行政许可程序，则越来越简化。

所以这二十年的改革，并不能简单概括成“放松监管”。更准确地说，它是在尝试完成一次监管逻辑的转换：　从主要依靠前端行政许可设置门槛，逐步转向按照业务风险实施分类准入，并通过持续监督管理运行全过程。CCAR-120 是这条路径上的一个重要节点。但显然还不是终点。

新的 136 部仍在修订，135 部与商业非运输运行之间的边界还可能继续调整，无人驾驶航空器又正在形成另一套快速发展的监管体系。　二十年前，91 部里曾经“装下”了大半个通航运行世界。二十年后，规章越来越多，结构却反而越来越清楚。这大概也是理解 CCAR-120 最有意思的地方：

它不是一部孤立出现的新规章，而是过去二十年通航监管逻辑演变之后，自然而然走到的这一步。

参考文献

主要依据：《中华人民共和国民用航空法》、CCAR-120、CCAR-290-R4、CCAR-91、CCAR-135、CCAR-136、CCAR-141，以及国务院、交通运输部和民航局相关公开文件、政策解读与征求意见稿。

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