检察长主持检委会时若干错误做法案例解析
李文峰
最高人民检察院
法律政策研究室副主任
二级高级检察官
摘 要：检委会审议案件或者事项时，检察长不能以委员意见分歧较大为由对议题暂不作决定，而应当按照多数委员意见作出决定。如果检察长既不同意多数委员意见，也不想按照多数委员意见作出决定的，或者表决后没有形成多数意见的，检察长可以区分案件或者事项，分别报请上一级检察院或者本级人大常委会决定，而不能对议题暂不作决定或者另行审议。检察长不能以提请抗诉案件未经下级院检委会讨论为由予以退回。
关键词：检察长 检委会 议而不决 另行审议
全文
《人民检察院检察委员会工作规则》（以下简称《检委会工作规则》）第2条规定：检察委员会是人民检察院的办案组织和重大业务工作议事决策机构。2026年4月23日，全国检察机关检察委员会工作座谈会在河南郑州召开，这是最高检历史上召开的第三次关于检委会工作的全国性会议。为筹备好这次会议，笔者对2023年以来全国省级检察院检委会的会议纪要进行了认真分析，结合平时调研掌握的情况，归纳总结了检察长在主持检委会时容易出现的若干错误做法，试对此予以解析。
一、检察长在检察委员会中的角色演变
检察委员会制度是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分和鲜明特色,是我国检察制度首创，根植于我国社会主义法治建设实践，与我们党和国家机构的组织活动原则相适应，在世界司法制度中独树一帜。考察西方两大法系主要国家的检察制度，检察机关的决策机制相对单一，主要由检察长或者检察官个人决定，没有集体决策这个概念。
关于检察长在检委会中的角色，在新中国检察制度中有一个发展变化的过程。1949年《最高人民检察署试行组织条例》第7条规定：“最高人民检察署委员会议，以检察长、副检察长、秘书长与委员组成之，以检察长为主席。如检察委员会议意见不一致时，取决于检察长。”《地方各级人民检察署组织通则》作了同样的规定。1951年《最高人民检察署暂行组织条例》第6条做了类似规定。1954年《人民检察院组织法》第2条规定：“各级人民检察院设检察委员会，检察委员会在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题。”该法并没有明确规定，如果检委会委员意见不一致时，是否取决于检察长，但明确规定检察长“领导”检委会。
1979年《人民检察院组织法》第3条规定：“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。”此后的检察院组织法均明确规定，检察委员会实行民主集中制，检察长“主持”检委会而不再是“领导”检委会。如2018年《人民检察院组织法》第32条第2款规定：“检察委员会会议由检察长或者检察长委托的副检察长主持。检察委员会实行民主集中制。”
民主集中制是我们党和国家机构的基本组织原则，党章和宪法均有明确规定。检察委员会实行的民主集中制主要体现在三个方面：一是遵循少数服从多数，原则上要按照检委会全体委员过半数意见作出决定，当委员意见不一致时，不能再像新中国成立初期那样取决于检察长，也就是说，不能再由检察长直接作出决定；二是遵循个人服从组织，检委会的决定，检察官应当执行；三是遵循下级服从上级，检察长不同意多数意见，或者没有一种意见是多数意见的，可以报请上一级检察院决定，上级检察院检委会作出的决定，下级检察院应当执行。
二、检察长不能以委员意见分歧较大为由决定对议题暂不作决定
［案例一］某省级院检委会讨论李某某、钟某某、原某某等三人涉嫌诈骗罪案，该案系下级院检察长因不同意检委会多数委员意见而向省级院请示的案件，省级院检委会经讨论，未能形成多数意见。经会后征求未出席会议的委员意见，综合检委会全部委员表决意见，仍然不能形成过半数的意见，省级院检察长认为委员意见分歧较大，决定对本案暂不作决定。
［案例二］某省级院检委会讨论一起某公司因不服法院判决申请监督的行政赔偿纠纷案，承办检察官审查意见认为应当提请最高检抗诉，部门检察官联席会议一致同意承办检察官意见。省级院检委会经讨论未能形成多数意见，经征求未出席会议委员意见，7名委员不同意提请抗诉，4名委员同意提请抗诉（检委会共13名委员）。虽然形成了过半数的意见，但某省级院检察长认为委员意见分歧较大，决定对本案暂不作决定。
2008年《人民检察院检察委员会组织条例》第11条第3款规定：“委员意见分歧较大的，检察长可以决定不付表决，另行审议。”2009年《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第21条也有类似规定。按照上述规定，案例一和案例二中的省级院检察长以委员意见分歧较大为由，决定对议题暂不作决定是可以的。但需要指出的是，2020年7月开始施行的《检委会工作规则》第40条已经明确废止了上述两个文件。经审查2023年以来省级院检委会的会议纪要和调研发现，有的检察长包括省级院检察长在主持检委会会议时，仍然以委员意见分歧较大为由，决定对讨论议题不付表决而另行审议，根据现行规定这种做法是错误的。也就是说，案例一和案例二中省级院检察长的做法是错误的。
那么，如果检委会讨论议题而委员意见分歧很大时，应当怎么办呢？《检委会工作规则》第20条明确规定：“对于提交讨论决定的案件和事项，检察委员会应当在讨论后进行表决”。根据该规定，对于提交检委会审议的案件或者事项，是不允许议而不决的，正确做法是“应当”在讨论后进行表决，及时作出决定。针对案例一中的情形，即使检委会经过对议题的讨论，委员意见分歧较大，根据规定也应当进行表决，而不能暂不作决定。
如果检委会经表决，未能形成过半数的多数意见，检察长应当怎么办呢？《检委会工作规则》第23条进一步明确规定：地方各级院检委会表决案件和事项，没有一种意见超过全体委员半数，如果是全体委员出席会议的，应当报请上一级检察院决定。如果是部分委员出席会议的，应当书面征求未出席会议委员的意见。征求意见后，应当按照检委会全体委员过半数的意见作出决定，或者依照《检委会工作规则》第22条的规定办理；如果仍没有一种意见超过检委会全体委员半数的，应当报请上一级检察院决定。案例二中，某省级院检委会经过对议题的讨论，未能形成过半数的意见，按照规定征求未出席委员意见的做法是符合规定的，但在征求委员意见后，已经形成了过半数的意见，这种情况下检察长就应当按照委员过半数的意见作出决定，如果检察长不同意过半数意见的，则可以区分案件或者事项，分别报请上一级检察院或者本级人大常委会决定，而不能决定对议题暂不作决定。
三、检察长不同意检委会多数意见时不能决定暂不作决定或者另行审议
［案例三］某省级院检委会讨论一起下级院提请抗诉的土地行政登记纠纷案，承办检察官审查认为，本案二审判决认定事实主要证据不足，判决错误，拟同意提请抗诉意见，向省高级法院提出抗诉。部门检察官联席会议讨论，一致同意承办人意见。检委会经讨论，未形成过半数委员的意见。检委办会后书面征求未参会委员意见，结果是11名委员同意提出抗诉，3名委员（含检察长）不同意提出抗诉（检委会共14名委员）。检察长因不同意多数委员意见，决定对本案暂不作决定，适时另行审议。
［案例四］某省级院检委会讨论一起故意杀人案，被告人一审被判处死刑、缓期2年执行，剥夺政治权利终身，并限制减刑。承办检察官同意法院一审判决意见，经该省级院刑事检察官联席会研究，一致同意承办检察官的意见。经检委会讨论，会上没有一种意见超过委员半数，会后经征求未出席会议委员意见，形成同意法院一审判决的过半数意见。检察长要求将本案再次提交检委会审议。后经该院检委会再次审议，承办检察官与原来支持法院一审判决的委员全部改变意见，出席会议的委员一致同意不支持法院的一审判决。
实践中，当检察长不同意检委会多数委员意见时，最直接最简洁的做法就是按照少数服从多数的民主集中制原则作出决定，也就是说按照多数委员意见直接作出决定就可以了，检察长的意见作为少数意见应当记录在案。但是，如果检察长既不同意多数委员的意见，也不想按照多数委员的意见作出决定，应该怎么做呢？首先需要明确，如果检察长不同意多数委员意见而是直接按照少数委员意见或者检察长自己的意见作出决定，这种做法是严重错误的。
案例三中，某省级院检委会委员一共14名，在11名委员同意提出抗诉的情况下，实际上已经形成了全体委员过半数的意见，但检察长因不同意多数委员意见，就决定对本案暂不作决定而另行审议的做法是错误的，违背了检委会民主集中制的决策机制。案例四中，某省级院检察长也是因为不同意检委会多数委员的意见，要求将案件再次提交检委会审议。检委会再次审议该案时，由于其他委员已经知道了检察长对该案的意见，审议结果就是所有的其他委员都与检察长保持一致意见，在事实、证据等没有发生变化的情况下，两次检委会有的委员发表了相反的意见，这是极其不正常的现象，违背了检察官的履职要求。《检委会工作规则》第17条第三项专门规定了检委会委员发表意见的顺序：委员、专职委员、担任副检察长的委员、主持会议的委员。因为检委会通常由检察长主持，所以检察长是最后一个发表意见的，就是为了避免其他委员知道了检察长的意见后，为了迎合检察长或者不得罪检察长而违背自己真实意愿发表与检察长保持一致的意见。实践中，当检察长不同意本院检委会多数委员意见的，应当按照《人民检察院组织法》第32条第3款规定，区分案件或者事项，分别报请上一级检察院或者本级人大常委会决定，而不能对议题暂不作决定或者另行审议。《检委会工作规则》第22条也规定了类似内容，并进一步要求，报请本级人大常委会决定的，应当同时抄报上一级检察院。
四、检察长不能以提请抗诉案件未经下级院检委会讨论为由予以退回
［案例五］某省级院检委会审议一起下级院提请抗诉的石某某抢劫案，会议认为，本案系案发年代久远的命案，且为共同犯罪，对石某某量刑是否应当抗诉的法律认识分歧较大，应属于重大、疑难、复杂案件。根据《检委会工作规则》第8条的规定，应当提交检委会讨论决定。会议决定，责成某市检察院召开检委会会议，对本案进行讨论后，决定是否提请省检察院对本案提出抗诉。
［案例六］某省级院检委会在审议一起下级院提请抗诉的陈某某、杨某与龚某某、某有限责任公司等单位及个人民间借贷纠纷案，承办检察官审查认为，本案一审判决认定的基本事实错误，符合监督条件，拟向省法院提出抗诉。经部门检察官联席会议讨论，一致同意提出抗诉。检委会讨论认为，根据《检委会工作规则》第8条的规定，下一级人民检察院提请抗诉的案件未经其检委会审议，不符合议题规范。与会委员一致同意对该案不予审议。
根据《检委会工作规则》第8条第1款第三项的规定，“拟提请或者提出抗诉的重大、疑难、复杂案件”，应当提交检委会讨论决定。实践中，对于拟提请或者提出抗诉的案件是否属于“重大、疑难、复杂”，是否应当提交检委会讨论，由检察长决定。对于提请上级检察院抗诉的案件，慎重起见建议提交检委会讨论决定，但这并不是硬性规定。对于下级院未经检委会讨论即提请上级院抗诉的案件，上级院检察长已决定提交本级院检委会讨论的，一般不宜在检委会讨论过程中仅因案件未经下级院检委会讨论而不予审议，予以退回，而应当认真讨论并依法作出决定。需要指出的是，提请上级院抗诉和向上级院请示的程序是不一样的。关于请示案件，依照《人民检察院案件请示办理工作规定（试行）》第4条规定，应当经本院检委会讨论决定后再向上级院请示。如果下级院未经本院检委会审议决定就向上级院请示，上级院是不予受理的。
五、检察长不能决定检委会讨论的议题“程序倒流”
2009年《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第20条规定：“经委员提议或者会议主持人决定，对于审议中的议题，如果认为不需要检察委员会作出决定的，可以责成承办部门处理。”实践中，有的检察长将案件或者事项提交检委会讨论后，发现自己可能属于少数意见时，根据这一条款撤回案件或者事项，然后自己作出决定或者责成办案检察官、事项承办人作出决定。这种情况可以称之为“程序倒流”，根据现行规定是不允许的。《检委会工作规则》第20条明确规定：“对于提交讨论决定的案件和事项，检察委员会应当在讨论后进行表决”。根据该规定，对于提交检委会审议的案件或者事项，是不允许“程序倒流”的，检委会“应当”在讨论后进行表决，及时作出决定。
六、实践中允许存在另行审议的特殊情形
考虑到司法实践的千差万别，对于提交检委会讨论的议题，如果存在特殊情况的，检察长也可以决定不予表决，另行审议。《检委会工作规则》第20条规定了特殊情形：“认为需要补充相关情况和材料的，可以责成办案检察官或者事项承办人补充相关情况和材料后，重新提交检察委员会讨论决定。”需要明确的是，对于检委会认为需要补充相关情况和材料后再次提交检委会讨论决定的，不属于“程序倒流”或者议而不决的情形，因为本次会议已有明确的决议内容，即“补充相关情况和材料后，重新提交检察委员会讨论决定”，会后检委会办事机构应当制作检委会决定事项通知书。办案检察官或者事项承办人补充相关情况和材料后重新提交检委会审议的，应当作为一次新的会议新的议题。
需要指出的是，根据最高法《关于健全完善人民法院审判委员会工作机制的意见》第21条的规定，“审判委员会全体会议和专业委员会会议讨论案件或者事项，一般按照各自全体组成人员过半数的多数意见作出决定，少数委员的意见应当记录在卷。”可以看出，法院审委会的规定与检察院检委会的规定是不一样的，前者规定是“一般按照”各自全体组成人员过半数的多数意见作出决定，后者规定是“应当按照”全体委员过半数的意见作出决定。对于从法院交流而来的检察长来说，更要注意这两个规定用语上的差别，避免在主持检委会时作出错误决定。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2026年7月（经典案例版）
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