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2026年，低空经济迎来法治化、规模化发展的关键元年。新修订的《中华人民共和国民用航空法》正式施行，首次在国家法律层面写入“低空经济”表述并增设“发展促进”专章；国家发展改革委低空经济发展司与中国民航局低空安全司相继设立，顶层治理架构落地；低空经济在三年内完成从“培育新增长点”到“新兴支柱产业”的战略定位“三级跃升”。政策红利集中释放的同时，产业快速扩张积累的深层次挑战也日益凸显。
当前，低空经济正处于“制度框架基本成型、商业模式尚未成熟、安全治理亟待细化”的过渡阶段。一方面，全国低空经济相关企业注册量已突破12.7万家；另一方面，安全监管短板、运营成本偏高、区域发展不均衡等问题依然突出。如何动态平衡安全性与经济性，在筑牢安全底线的前提下释放产业效能，成为行业高质量发展的核心命题。
新民航法确立了“以安全保障发展、以发展提升安全”的辩证逻辑，但大量细分场景运营规范、跨区域空域协同机制仍处于“骨架成型、血肉填充”的过渡期。从“政策引导”到“法治奠基”，从“点状试点”到“全国统筹”，低空经济正站在从示范项目走向常态化、可持续商业化运营的关键窗口期。
本组报道从政策走向、法治突破、安全与经济平衡三个维度，梳理低空经济当前的发展特征与深层挑战，以期为行业高质量发展提供参考与思考。
特别报道丨新民航法施行逾月，低空经济迈入法治化新阶段
纵深推进全国统一大市场建设，破除区域市场壁垒、降低企业跨区域经营成本，从源头压缩同质化投资的收益空间。
新法施行后，企业感受到的安全合规要求变化是全方位的，体现在准入标准更严、人员管理更细、安全保障更全等方面。
■中国经济时报见习记者 姚俊臣
2026年7月1日，新修订的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“民航法”）正式施行。这部历经十余年打磨的法律，条文由215条增至262条，首次在国家法律层面写入“低空经济”表述，并增设“发展促进”专章及低空经济专项条款，标志着低空经济从“政策引导”向“法治奠基”迈出了关键一步。
新法落地已逾一月，市场反响如何？央地协同怎样推进？围绕这些问题，中国经济时报记者近日采访了多位业内专家，共话低空经济法治化新进程。
十年磨一剑：低空经济首次“入法”
此次民航法修订，历时之长、调整之深，用“十年磨一剑”来形容并不为过。
北京外国语大学法学院教授、副院长，北京航空法学会会长董念清是修订过程的亲历者。他回顾道，从2011年起参与研究民航法修订，此后十余年间多次参加修订工作会议。“彼时低空经济概念还没成型，讨论焦点还是通用航空的‘放管服’改革。”他说。不过，此后十年间，低空经济从政策概念逐步上升为国家战略。“2025年《政府工作报告》将低空经济明确为新兴支柱产业，这一产业地位的跃升，直接推动了修法方向的重大调整——从最初的‘通航松绑’式局部修改，发展为2025年底的全面修订。”
在董念清看来，过去低空经济主要依赖地方试点和规范性文件，缺乏上位法支撑，呈现“碎片化”格局。新法首次在国家法律层面确立低空经济的法定地位，专门增设第十三章“发展促进”及第225条低空经济专项条款，明确了优化空域资源配置、建设监管服务平台、健全适航审定和飞行管理制度等系统性安排。
工业和信息化部赛迪研究院产业政策研究所助理研究员牟哲萱认为，新法在三个维度具有突破性意义：其一，“发展促进”以专章形式入法，民用航空立法从以安全管理为主的监管维度，转向安全与发展并重的制度格局；其二，将空域多元价值纳入法律规范，新法明确空域划分应兼顾民用航空、国防安全、低空经济发展需要及公众利益；其三，适航审定制度由“审产品”向“审体系”拓展，确立了民用无人驾驶航空器适航许可与唯一产品识别码制度，以及基于风险的分类分级适航管理方式。
把目光投向一线企业，新法施行的感受更加直观。河南省美邦通用航空有限公司总经理张群浩用“产业定心丸”“企业路线图”“市场通行证”三个词概括道。“过去低空经济发展更多靠政策文件引导，缺乏法律层面的稳定预期。如今法律明确了国家促进低空经济的政策导向，意味着空域资源不再只是‘管得住’，更要‘用得好’。法律搭好了‘台子’，企业才能唱好自己的‘戏’。”
安全与发展：新法实现有效平衡
通览整部新法，“安全”与“发展”两词随处可见——一方面强调安全检查、安全保卫方案等的制度完善，另一方面坚持多方发力、多措并举，推动低空经济发展。叠加近期市场对低空经济安全问题的重视，安全与发展的关系问题成为各方关切的焦点。
董念清认为，新法总则第三条明确“坚持安全第一，统筹发展和安全”，将二者并列为立法根本准则。这并非简单折中，而是确立了“以安全保障发展、以发展提升安全”的辩证逻辑。
“新法最大的制度突破在于将‘安全’与‘发展’并立，实现了两者的有效平衡。”牟哲萱指出。在她看来，新法首先强调安全是空域利用的前置条件，明确划分空域须兼顾国防安全与公众利益；其次将“安全保卫”与“发展促进”双章并立，表明安全并非发展的对立面，而是发展的制度保障；最后确立基于风险的分类分级管理，按风险高低配置监管资源，避免“一刀切”。
张群浩坦言，新法施行后，企业感受到的安全合规要求变化是全方位的，体现在准入标准更严、人员管理更细、安全保障更全等方面。但他判断，对企业来说，尽管有短期阵痛，长期却是利好。“合规成本上升、管理精细度提高，但同时法治化环境淘汰了‘野蛮生长’的投机者，让真正坚守安全底线的企业获得更公平的市场环境。”他说。
强化央地协同，构建全国统一大市场
新法落地后，各地如何结合实际促进低空经济发展，既是法律条文的明确要求，也是实践发展的重要课题。正如董念清指出的，地方“先行先试”与全国“统一标准”之间的关系，是当前业界的重要关切，处理不当可能会阻碍全国统一大市场的构建。
国务院发展研究中心市场经济研究所副研究员汪海建认为，当前低空经济领域主要存在两类低水平重复建设。一是基础设施“网络孤岛式”重复建设，核心问题在于互联互通不足，各地接口标准不统一，数据不互通，抬高了市场主体跨区域运营的制度成本与交易成本；二是产业产能低水平“同质化”重复建设，部分地区脱离自身空域条件、应用场景、产业配套等资源禀赋，盲目布局热门产业项目，造成区域产业布局同质化、竞争内卷化。
而要根治这一问题，汪海建认为，关键在于纵深推进全国统一大市场建设，破除区域市场壁垒、降低企业跨区域经营成本，从源头压缩同质化投资的收益空间。
据此，他提出三条对策：一是推行央地权责清单化管理，将核心技术标准、安全监管底线等关键领域纳入全国统一刚性管理范畴，筑牢行业发展底线；同时在统一的基础监管框架下，充分赋予地方因地制宜的自主权，激活低空运营增值服务市场，支持多元主体公平竞争、创新发展。二是强化区域协同治理，深化跨区域规划衔接、立法协同与监管联动，推动低空基础设施共建共享，实现跨区域标准互认、结果互通、数据融通。三是立足区域差异化禀赋精准布局，依托各地空域资源、应用场景、产业基础等比较优势，引导各地错位发展、合理分工，构建优势互补、协同联动的低空经济发展格局。
董念清指出，央地协同的制度设计可以从三个层面展开。一是明确央地权责边界。中央负责制定基础性、底线性的国家标准（如适航审定规则、空域分类框架、安全监管底线），地方在产业促进、场景应用、配套服务等领域发挥自主性；二是推动区域协同立法。借鉴成渝地区“联合调研—共同起草—同步审议—统一实施”的协同立法模式，通过区域内部标准互认和规则协调，在局部形成统一市场，最终迈向全国统一大市场；三是以地方实践反哺中央立法。四川、湖南、江西三省在协同管理机构、空域动态管理、数字监管等关键领域的突破，构成了经过地方实践充分验证的、模块化的制度解决方案，为国家层面统一立法提供了宝贵经验，大幅降低了制度创新的风险与成本。
新民航法的落地施行，是低空经济法治化发展的新起点，很多制度效应仍有待时间检验。不过，可以肯定的是，只有让制度红利持续释放、安全底线始终稳固、市场活力充分涌流，这一新兴支柱产业才能在法治化道路上行稳致远。
特别报道丨从政策走向看低空经济当前的阶段性特征
中国经济时报记者 张一鸣
战略定位：从“培育新增长点”升级为国民经济“新兴支柱产业”，政策红利集中释放
2024年《政府工作报告》提出打造低空经济新增长引擎；2025年《政府工作报告》提出推动低空经济等新兴产业安全健康发展；2026年《政府工作报告》正式将低空经济明确为新兴支柱产业。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出加快低空经济战略性新兴产业集群发展。
阶段特征：低空经济完成三年战略定位“三级跃升”，正式上升为国家层面培育新质生产力的重要载体。顶层治理架构落地，国家发展改革委设立低空经济发展司、民航局统筹低空安全监管，结束以往多头分散协调模式。政策逻辑实现转变：由“鼓励先行先试”转向发展与安全并重、法治先行、规范扩容。这意味着产业不再局限于地方零散试点，进入全国统筹推进周期，但配套实施细则、跨部门协同机制仍需持续完善，政策红利处于集中落地、逐步兑现的窗口期。
制度建设：立法取得突破性进展，进入“有法可依、细则待补”阶段
2026年7月1日新修订的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“民航法”）正式施行，首次增设“发展促进”专章，提出建立健全适应低空经济发展要求的适航审定、飞行管理等制度和标准，为无人驾驶航空器设置唯一产品识别码。市场监管总局等十部门联合发布的《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》开篇明确定调：当前我国低空经济已进入产业化加速期，形成贯穿技术研发、装备制造、运营服务、基础设施的全链条生态体系。明确2027年基本建立低空经济标准体系、2030年标准总量突破300项。
阶段特征：行业实现低空经济领域国家法律层面制度突破，结束长期缺乏上位法支撑的局面。但是，大量细分场景运营规范、载人eVTOL运行规章、跨区域空域协同管理、飞行权责划分、事故处置细则仍处于制定、征求意见阶段。表明上位法框架已经搭建，行业配套规章、场景标准、地方实施细则存在供给时差，规则体系处于“骨架成型、血肉填充”的过渡期。
产业发展：全产业链雏形初步形成，呈现“下游场景先行、上游高端装备偏弱、商业化不均衡”特征
国家发展改革委发布的《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》，首次统一界定低空经济四大产业门类：低空制造业、低空运营业、低空基建与信息服务业、低空配套业，标志着产业边界正式清晰。《民用航空发展“十五五”规划》提出实施低空民航能力提升工程，推动低空民用航空安全发展，发展重心从装备试飞验证转向常态化运营。
阶段特征：第一，轻型无人机相关产业链率先成熟，农林植保、电力巡检、测绘安防等工业作业场景实现规模化落地，具备稳定商业模式。第二，城市低空物流、低空文旅尚处在示范运营阶段；载人eVTOL处于适航取证、试点载人阶段，距离大众化商业运营仍有较长周期。第三，产业链结构性短板突出：动力电池、高精度导航传感器、轻量化高端航空材料等核心零部件仍存在瓶颈；通用起降点、低空感知网络、低空通信导航等公共基础设施供给不足、区域布局失衡。第四，商业模式分化明显：B端工业服务具备盈利能力，面向大众消费的C端业务普遍成本高、盈利难，规模化降本路径有待打通。
空域与运行管理：空域改革持续深化，分级管控落地，空域资源供需矛盾持续凸显
新修订的民航法明确划分空域应当兼顾低空经济发展需求，建立低空空域资源优化配置机制，实行分层分类管理，区分隔离空域、融合空域，落实“先载货后载人、先远郊后城区、先隔离后融合”渐进发展原则。
阶段特征：0—120米低风险空域简化报备、120—300米空域审批流程持续优化，空域开放由“点状试点空域”向连片公共低空航路拓展。但全国统一低空航图、跨省市飞行协同审批机制尚未全面打通；人口密集城区融合空域运行规则、冲突预警机制仍不完善。空域供给节奏滞后于市场飞行需求扩张，空域资源分配、动态调整机制仍需持续改革，是制约产业扩容的核心瓶颈之一。
安全治理：安全风险持续叠加，进入“安全底线刚性约束、智能化监管体系尚未全覆盖”阶段
《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》将安全监管列为五大核心领域之首；民航局持续强调低空经济坚持安全健康有序发展。
阶段特征：飞行器数量快速增长、运营主体多元化、从业人员规模扩张，“黑飞”、违规飞行、干扰民航运行等风险持续存在。当前安全治理主要矛盾体现为：日益增长的低空飞行活动规模与全域动态感知、智能预警、快速处置的现代化监管能力不相匹配。监管模式正由传统人工管控，加速向北斗、5G-A、低空雷达协同的数字化、智能化监管转型，但大量城市楼宇、县域、偏远区域仍存在低空监测盲区。安全合规要求持续抬升，直接推高企业运营成本，安全性管控要求与产业经济性诉求的矛盾进入集中显现期。
特别报道丨发展低空经济要动态平衡安全性与经济性
■中国经济时报记者 张一鸣
随着一系列政策的出台，我国低空经济正从试点探索迈向产业化加速、体系化建设、规模化商用起步的关键过渡期，步入“制度框架基本成型、商业模式尚未成熟、安全治理亟待细化”的发展阶段。
2026年作为低空经济法治化、规模化发展的关键元年，新修订的《中华人民共和国民用航空法》（以下简称“民航法”）正式施行、低空安全司专职设立、空域分级管理细则落地，叠加“十五五”系列产业规划持续赋能，我国低空经济彻底告别野蛮生长，政策体系日益完善、场景逐步开放、产业加速集聚，但同时也面临安全监管短板凸显、运营成本偏高、产业生态不成熟等现实挑战。如何精准把握政策红利，破解安全与经济的平衡难题，实现安全底线筑牢与经济效益释放的双向赋能，成为低空经济高质量发展的核心命题。
在监管层面，新成立的国家发展改革委低空经济发展司和中国民航局低空安全司两家专职机构将协同发力，或将改变以往多部门分散监管、权责模糊的治理困境，推动行业治理从试点探索迈向体系化、法治化新阶段。2026年7月实施的新民航法首次增设“发展促进”专章，鼓励低空经济领域技术创新和应用拓展，促进低空经济发展。
法治体系的持续完善为产业护航提质。2026年以来，治安管理处罚法明确无人机“黑飞”违法惩戒标准，无人机RID远程识别强制国标全面落地，叠加十部门《低空经济标准体系建设指南（2025年版）》的系统布局，构建起从飞行器生产、实名登记、飞行报备到违规处置的全链条合规体系。
政策红利持续释放，推动低空经济产业规模扩容、场景落地。数据显示，截至2026年4月，全国低空经济相关企业注册量突破12.7万家，同比增长68%，2035年预计攀升至3.5万亿量级。同时，依托完整制造业产业链优势，实现飞控系统、轻量化材料、动力电池等核心部件快速迭代，国产化率持续提升。
在政策赋能、产业升温的同时，低空经济快速扩张过程中积累的深层次挑战日益凸显，安全风险与发展短板相互交织，制约产业高质量可持续发展。安全监管体系不健全、风险防控压力突出是当前最核心的制约因素。低空飞行具有空域分散、飞行器种类繁杂、操作人员资质参差不齐的特点，大量轻型、微型无人机飞行灵活、轨迹不定，部分民用从业者合规意识薄弱。从监管硬件来看，全国低空监测、反制基础设施分布不均，基层空域动态感知能力不足，部分偏远区域、城市楼宇低空存在监管盲区；从规则细化来看，载人通勤、城市低空物流等新兴场景的细分运营标准、权责划分、应急处置机制仍不完善，全周期安全管控闭环尚未完全形成。
安全性管控要求与经济性发展需求存在天然制衡矛盾，成为行业规模化盈利的主要瓶颈。为筑牢安全底线，现行合规体系对飞行器改造、飞行保险、动态监管提出刚性要求，或将增加企业运营成本；而eV?TOL载人飞行器、大型工业无人机等高端装备，本身研发制造成本高昂，叠加严苛的适航审定、空域管控要求，短期难以实现规模化降本，当前载人低空出行票价仍处于高位，无法适配大众日常出行需求，商业化盈利模式尚未成熟。
此外，产业发展不均衡、基础设施短板突出、生态体系不完善的问题持续存在。区域发展分化明显，粤港澳大湾区、长三角等东部地区依托产业集聚、空域试点优势，形成完整的低空产业生态，而中西部地区通用机场、垂直起降点、低空通信基站等基础设施薄弱，产业落地能力不足；产业链呈现“上游短板、下游分散”格局，高端航空碳纤维、高精度传感器等核心零部件国产化率偏低，依赖进口，中游整机制造同质化竞争加剧，下游优质场景供给不足、市场分散；同时，跨区域空域协同机制尚未完全畅通，跨省飞行审批、空域资源统筹仍存在堵点，制约低空经济全域规模化发展。
平衡好安全与经济的关系，核心是构建精准化、差异化、智能化的分级监管体系，实现“管得住、放得开、效率高”。依托现行空域分级政策，持续细化场景监管标准，实施分类管控：对于农林植保、电力巡检、偏远地区物流等低风险刚需场景，持续简化报备流程、压缩审批时限，依托“扫码飞行”“清单管理”等数字化手段，降低合规成本，释放产业活力；对于城市载人通勤、人口密集区低空作业等高风险场景，严格落实适航审定、人员持证、全程监测、强制保险制度，筑牢公共安全底线。同时，加快搭建全国统一的低空飞行综合监管服务平台，以智能化监管替代传统人工管控，提升监管效率、降低长期监管成本。
其次，坚持政策引导、市场主导双向发力，破解成本瓶颈，激活产业经济效能。政府要统筹推进全国低空基础设施均衡布局；市场层面要推动产业链协同升级，聚焦高端材料、航电飞控、氢能动力等短板领域，加快技术国产化替代，降低设备制造成本；引导企业差异化布局，避免同质化竞争，深耕细分刚需场景，构建稳定可持续的商业模式，以技术迭代与产业集聚实现安全合规的成本边际递减。
同时，健全权责清晰、协同联动、奖惩并举的行业治理机制，夯实协同发展根基。强化民航、空管、应急、公安等部门跨领域协同监管，打通数据壁垒；完善行业信用体系，对合规运营企业给予激励，对违法违规主体加大惩戒力度；依托低空经济监管沙盒试点，鼓励各地开展场景创新、监管创新，在可控风险范围内探索新型运营模式，积累实践经验后在全国推广，实现风险可控前提下的场景规模化落地。
总之，规范与安全是低空经济行稳致远的基石，创新与增效是持续发展的动力。当前政策体系日趋完善、产业基础持续夯实、市场空间不断拓展，行业正处于转型升级的关键窗口期。一方面，政策体系从零散试点政策升级为“法律+规划+标准”系统化制度供给，产业迎来前所未有的发展机遇；另一方面，行业尚未进入成熟规模化发展阶段，标准细则、基础设施、成熟商业模式、全域安全监管能力均存在明显短板。发展的核心命题集中体现为如何在严守公共安全底线的前提下，持续降低合规与运营成本，动态平衡安全性与经济性，推动低空经济由示范项目走向常态化、可持续商业化运营，真正将空域资源优势、政策红利优势转化为产业竞争优势，为我国新兴产业升级、经济高质量发展注入持久低空动能。
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