6月，全国最早设立的三家破产法庭之一——上海市第三中级人民法院（以下简称“三中院”）披露，2024-2025年，上海破产法庭共受理破产、强制清算及衍生诉讼等案件9973件，审结9945件；其中受理破产案件2464件、审结2318件——以上数据均位列全国24家破产法庭首位。
近年，全国破产案件数持续增长。2025年，全国法院共受理破产（清算、重整、和解）案件36919件，同比增长18.00%，审结31938件，同比增长5.07%。
破产案件数量为何增加？澎湃研究所研究员认为，这是经济环境和制度环境双重作用的结果。也就是说，除了近年经济环境变化、破产需求增加之外，近十年破产相关法律、制度的持续优化，疏通破产退出通道，也是破产案件数上升的重要推动因素，但较少为人关注。本文结合政策、数据信息和2026年7月的专业人士访谈，阐释如下。
“去产能”致破产制度建设提速
“破产”指债务人不能清偿到期债务的事实状态。破产制度（主要为破产法律）即为在债务人破产时，在司法程序的框架下，在债权人之间公平清偿债务或者是重组债务的一个文明的、有秩序的、追求效率的商业安排。
破产制度是现代市场经济不可或缺的基础制度。法国1807年《商法典》专设第三编“破产”，与“海商”“商事裁判”并列。美国《宪法》第1条第8款明确，美国的两部法律必须由联邦来制定，不允许州一级制定，一部是美国国籍法，另一部就是破产法。这说明破产法律/制度具有基础性与母法性。
2024年，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，首次将破产制度列入四项“市场经济基础制度”之一，其它三项为——产权保护制度、市场准入制度、信用制度。
加入WTO后，第一部适用于市场经济的中国《企业破产法》于2006年颁布，2007年实施。其替代了1986年颁布的、仅适用于国有企业的《企业破产法（试行）》，适用于全部企业法人，并确立了三大破产程序——破产清算、破产重整、破产和解，建立了专业化的“管理人制度”，取代过去政府清算主导模式。
不过，实施前几年破产法“存在感”并不强，破产案件数量不多。这可能由于2007年至2015年左右为经济高速增长期，“破产需求”不显著，且制度实施中存在“生易死难”问题。
2015年11月，中央财经领导小组第十一次会议首次提出“供给侧结构性改革”，并把“促进过剩产能有效化解，促进产业优化重组”作为推进经济结构性改革的四大关键点之首。
2015年12月召开的国务院常务会议进一步提出，“将加强分类指导，对不符合国家能耗、环保、质量、安全等标准和长期亏损的产能过剩行业企业实行关停并转或剥离重组，对持续亏损3年以上且不符合结构调整方向的企业采取资产重组、产权转让、关闭破产等方式予以‘出清’，清理处置‘僵尸企业’，到2017年末实现经营性亏损企业亏损额显著下降”。
“关闭破产”成为这一时期“去产能”、清退“僵尸企业”经济政策实施的路径之一。中央经济政策，成为推动破产制度的真正落地、便利执行的重要力量。华东政法大学法学教授、上海破产法研究会常务副会长杨忠孝回忆，2011年左右，破产案件下滑到仅有2000多件，但2015年后中央推动“供给侧结构性改革”要求，明确包括“去产能”“去库存”“去杠杆”等在内的“三去一降一补”具体任务，同时推出一系列有利于破产法实施的政策与专项行动，之前的许多顾虑被打消，破产法实施的部分障碍得以克服，需要协调的实际机制持续改善，破产案件受理数量得到快速增长。
有媒体统计，2016-2018年，全国法院新收案件增速分别为53.8%、68.4%、97.3%，审结案件增速分别为60.6%、73.7%、86.5%。2018年，新收和审结强制清算与破产类案件，分别为18823件和11669件，是企业破产法自2007年施行以来首次破万。
最高人民法院下发《关于依法开展破产案件审理积极稳妥推进破产企业救治和清算工作的通知》，要求“加快建立专门清算与破产审判庭”“切实建立健全破产案件审理工作机制”“积极完善管理人制度”“认真做好执行程序与破产程序的衔接”等。全国法院的清算与破产审判庭，2015年初仅5家，2018年底增至98家。
这一时期，在中央政策自上而下的推动下，破产制度继2007年立法之后，在执行架构、程序上得到明显增进。
商事纠纷司法执行难，倒逼“执转破”
2016年后破产案件数大增，主要源于制度及其实施优化，其中具体体现一是“执行转破产”（简称“执转破”）制度。有意思的是，该制度设计是司法系统针对长期堵点“执行难”，因势利导下的调整，大受司法界欢迎。
上海市第三中级人民法院破产审判庭刘琳认为，“执转破”制度并不完全出于“顶层设计”，也具有切实化解执行积案的“内在动因”。破产是“解决执行难的好措施”，这是法院开始重视破产的重要因素之一。
长期以来，法院执行案件绝大多数来自合同、民间借贷、金融借款等民商事生效裁判，如2014年民商事执行案件占比83.50%。从法院角度，民商事、经济纠纷执行是其执法工作的重中之重，但多年存在“法院执行难”的“老大难”问题。如《人民日报》2015年刊文指出，法院执行存在“被执行人难找，执行财产难寻，协助执行难求，应执行财产难动，特殊主体难碰”——“五座大山”，“严重损害了司法公信力、威慑力及社会和谐”。
“执行难”部分是由于“执行不能”，即法人或自然人，处于“确无财产可供执行”的破产状态。据最高人民法院数据，民商事案件中，约18%为“执行不能”案件。刘琳透露，很多案件中，债权人辗转多年，能够通过执行程序追偿到的欠款寥寥无几。
在“执行不能”，甚至一个债务方企业可能有多个被执行案件的情况下，部分地方法院开始探索启动破产程序来解决执行难。杨忠孝提及时任上海长宁区人民法院院长的邹碧华，他在工作中发现，很多执行案件所指向的债务人都是同一个，且债务人已经没有财产还了，他在2011年左右主导做出尝试，办理一个企业破产案件就解决了数十个执行案件。这一探索获得了最高人民法院的关注。
2017年，最高人民法院下发《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，打通执行程序与破产程序，对相关条件做出明确规定。
在恪守申请主义启动模式下，执转破与当事人直接申请破产的差异之处在于，法院在执行程序中发现被执行人具备破产原因后，并非完全消极被动等待当事人申请，而是要发挥一定的主动性、能动性，通过司法引导积极推动执转破程序的开启，如法院执行局将具备条件的案件移送破产庭进行破产审查。因此，执转破在相当程度上解决了“执行难”的问题，也缓解了破产案件少、程序启动难。
上海七方律师事务所执行案件与商事仲裁部主任袁凤翔律师，常年为企业代理执行案件。他观察到，近年破产案件增多，除了经济景气态势变化下企业自然破产之外，还由于法院“更鼓励执转破了”；在被执行人没有财产可供执行的情况下，有的债权人“看不到希望”，可能也会倾向于同意法院将被执行人执转破。
世行营商环境评估牵引中国破产体系完善
除了内部的探索、决策，外部、国际力量的推动也起到关键作用。杨忠孝提到，加入WTO的要求加速了中国《企业破产法》的出台，而世界银行营商环境评估也从2018年以后显著推动破产的制度建设进程，其中影响最大的是该评估的样本城市——上海和北京。
2002年，世界银行集团国际金融公司（IFC）启动其营商环境调查项目（doing business，DB评估）。2006年开始，报告开始列出基于指标调查的排名。中国在当年155个经济体中排名第91位。2017年，在190个国家中，中国排名第78。
2018年，国务院在《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，对“中国营商环境评价”提出明确计划和部署。《优化营商环境条例》2019年发布。2020年，在190个国家中，中国排名第31位；3年间跃进47位。
2021年，世界银行宣布停发《全球营商环境报告》，改为世界银行研发的新营商环境评估体系——Business Ready（即“BR评估”），上海是中国唯一样本城市。2024、2025年评估结果已发布两轮，暂未覆盖中国。
新的BR评估体系，与2020以前的DB评估体系，都是围绕涉及企业生命周期的十大主题设置评估指标，但在选择或组合哪些主题，以及评估方式上有所不同。不过，两套评估体系都把破产作为其十个一级指标之一。而DB评估体系一开始只有5项指标，但2004年第一份营商环境评估报告中，就探讨了破产法律/制度的搭建问题。可见破产制度在营商环境中的不可或缺性。
以当前BR评估体系为例，“企业破产”这一主题分为3个支柱（Pillar），其下有共9类，类下又有共18个子类（见下表）；子类下再分45个指标（indicators），指标之下还有更细的测评问题（components）。
表 世界银行Business Ready（即“BR”）评估体系中，破产（Business Insolvency）主题评估内容。来源：世界银行官网；周燕玲译。
自2018年以来，为适应世界银行营商环境（DB及BR）评估，政府主导推动了破产法律及其实施的优化，这不仅提高了中国营商环境评估得分和排名，也显著完善了国内破产制度环境。
如2019年最高人民法院发布《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》（简称“司法解释三”）。世界银行2020年发布的报告《中国优化营商环境的成功经验》，评价该规定：“进一步澄清了债权，简化了破产程序并增加透明度，从而加强了总体破产管理框架”。
刘琳介绍，该司法解释三重点就是针对既有的破产法的制度漏洞“打补丁”，包括债权人权益保障、管理人处分重大财产的权限、破产后融资的清偿顺序等缺乏法律规定的地方进行明确，与世界银行营商环境评估指标要求是“相当契合的”。
2020年，中国在世界银行营商环境评估中，处理破产一项总分从过往的55.82分增至62.1分，其中框架指数（即破产管理法律框架）从过往的11.5分提至13.5分。
在世界银行营商环境评估标准的引导下，为进一步提升破产处理的效率、效能，国内破产制度、基础体系正在逐步完善，渠道更加畅通，这是破产案件数量增加的有力基础。
2019年初，深圳、北京、上海陆续成立破产法庭，之后多地跟进，实现破产案件专业化审判；截至2026年初，全国共24家破产法庭，基本覆盖全国大部分中心城市。上海等地的破产法庭或机构，逐步定期发布“白皮书”“数据汇总”“数据通报”。
以上海的破产法庭——上海三中院为例。据刘琳介绍，三中院在破产受理方面“基本做到，只要申请，应收尽收”，“这是特别符合世界银行对成熟的市场经济体，破产程序启动易的要求的”。其定期发布数据，也符合相关指标中有关“公开信息”（如上表）的要求。
近年来，由于世界银行营商环境评估的牵引力，也由于国家顶层对破产法律/制度建设的持续支持，中国的破产体系踏入稳步发展期。杨忠孝观察认为，2020年以后，随着破产案件数稳定在较高数量，破产机制也开始进入较高水准，破产制度实施开始不再过度依赖政策推动，进入“常态化”阶段。
2020年，深圳出台我国首部个人破产法规，2025年厦门加入个人破产立法试点；浙江、江苏、贵州全省及山东、四川、福建等省的个别地区试行个人债务集中清理（类个人破产），这为健全企业破产配套制度扣上重要一环。2025 年，《企业破产法（修订草案）》提请全国人大常委会初次审议，有望很快实现修订，回应现实难题。
不过，国内经济环境变化，给原本“常态化”的制度优化进程增添了些许不同影响。它不仅加入“制度优化”，共同强力推动破产案件数量快速上升，还一定程度改变了有关“破产”的氛围和环境：有的更加“谈破色变”，有的认识到这一客观经济需求，这一压力亦可、也应转化为进一步制度优化的动力。
城市因集聚而诞生。
一座城市的公共政策、人居环境、习俗风气塑造了市民生活的底色。
澎湃城市观察，聚焦公共政策，回应公众关切，探讨城市议题。
澎湃研究所研究员 周燕玲
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