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新浪财经 张傲/发自乌兰巴托

《联合国防治荒漠化公约》第十七届缔约方大会（COP17）于8月17日至28日在蒙古国乌兰巴托举办。大会期间，联合国粮食及农业组织（FAO）土地权属团队负责人、高级土地权属事务官沃德·安西尤（Ward Anseeuw）对话新浪财经时表示，牧区治理不应走土地私有化和个体确权的老路，而应以集体权利为核心，允许同一块土地在不同时间、不同用途下，由不同主体灵活使用。

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安西尤指出，牧民流动性强，土地由集体共同使用。因此，管理制度应尊重牧民祖辈相传的集体权利和使用习惯，不宜照搬普遍采用的土地登记办法。普遍采用的办法要求将每块地登记到个人名下，但牧区土地在多数情况下并不属于某一个人，因此并不适用。

安西尤认为，要改变这种以个人登记为核心的做法，需要做到两点。第一，不能只承认个人，而要承认牧民集体对土地的权利，尊重他们祖辈相传的放牧和使用习惯。第二，不能只保护“这块地归谁所有”这一种权利，还要保护放牧、通行、采集等多种权利。他引用“权利束”（bundle of rights）概念说明，土地上的权利并非单一，而是多种权利并存。因此，保护土地权利时要更灵活，既要考虑牧民、农户等不同群体，也要考虑不同的权利类型。

安西尤举例说，在蒙古，大约从五月到九月可以放牧，但一年中的其他时间，同一片土地可能会有其他用途，也可能由不同的人来使用。在非洲热带地区也是如此：某些季节土地用于放牧，其他季节同一片土地可能被围起来用作农田，禁止牲畜进入，之后又重新开放。也就是说，不同的人可以在一年中的不同时间，对同一块土地享有不同的权利。

在安西尤看来，牧区土地制度不应只问“这块地归谁”，而要承认集体权利和多种使用权，并根据不同季节、不同用途灵活安排。这才是更适合牧区的可持续土地管理方式。