【文/观察者网专栏作者 鹿鸣】
近年来，地方债务、如何化债，是从中央到地方、政府到民间各个层级都十分关注的事情。为了帮助地方发展减轻债务负担，中央政府去年推出的一揽子增量政策中的“重头戏”，便是拿出12万亿元的额度用于地方化债。
同时，中央主管部门将防风险、财政可持续发展等议题放在突出位置，一方面化解存量风险，另一方面规范健全地方政府的法定债务管理。但尽管如此，个别地区新增隐性债务、少报漏报隐性债务、不实化债等违法违规行为仍时有发生，这也影响了隐性债务风险防范化解工作的整体成效。4月18日，财政部公开曝光了6起已完成问责的隐性债务典型案例。
当然，对地方政府来说，债务背后的本质问题，简单来说是要解决“钱从哪里来、钱要怎么花”；学会过紧日子、高效率花钱……这是“节流”，除此之外还要学会“开源”，尤其是当房地产市场震荡下行、卖地收入急剧减少，很多地方政府过去最主要的收入来源大大降低。
这种种问题又让“财税改革”这个词进入了舆论场。
在去年12月召开的中央经济工作会议上，会议深刻分析了当前经济的压力、问题与调整，也表明了决心和信心，确定了2025年的九大重点任务。这些方面充分回应民众的关切，包括楼市、股市，“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”，“综合整治‘内卷式’竞争”等等。
不过，笔者在研读会议通稿后，特别注意到第三大重点任务“经济体制改革”中提及“统筹推进财税体制改革，增加地方自主财力”这一内容。
在笔者看来，财税改革虽然还算不上当前经济“热点”，但置于经济体制改革当中，它绝对属于“爆点”，牵一发而动全身，有望为地方政府债务、区域产业非均衡化发展等顽固问题的实质性解决带来曙光。
地方财力不足、地方政府支出大于收入，是导致地方政府债务高企的直接原因，而后者的本质在于1994年开始实施的分税制财政管理体制，以及后续一系列增加中央收入的配套措施，不断压缩地方税收。
12月23日至24日，全国财政工作会议在北京召开。图为全国财政工作会议现场。 新华社记者 李鑫 摄
从定义变化看分税制内涵演变
1993年，国务院颁发《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中对分税制的描述是：
“按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。”
也就是说，分税制的核心在于“财权与事权相匹配”。
2014年中央修订《预算法》，次年修订《预算法实施条例》，其中明确：
“预算法第十五条所称中央和地方分税制，是指在划分中央与地方事权的基础上，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。”
此时，“分税制”已“演化为”中央和地方关于收入与支出的财务管理范畴，不再提及“财权”和“事权”之“权”。
在此期间及之后，税收收入在中央和地方之间的分配则按照“地消央涨”的趋势演变。1994年就中央税和央地共享税建设进行调整并确定；2002年所得税分享改革，使得央地共享税比重进一步增加；2012年试点、2016年全面完成“营改增”，让地方主要税种“营业税”也变为央地共享税“增值税”。
为了弥补地方因财力不足而出现的“资金缺口”，中央对地方实施“转移支付”，包括一般转移支付和专项转移支付。看似合理，但由于转移支付的被动性和不确定性，导致地方缺乏“自主力”，无法对当年度的收支实施科学预算和有效平衡。
中国社会科学院学部委员、原副院长高培勇曾就中央与地方关系格局的现状与走向进行了研究分析，他认为，“走样了的分税制或偏离了本来意义的分税制，并非是真正的分税制财政管理体制。”分税制不是分钱制，分级管理财政不是“打酱油财政”，税权不等于财权。
如下为高培勇副院长发表在《财贸经济》的文章中，对2021年度中央和地方财政收入和支出分别作出的对照图。中央一般公共预算支出总量中的中央本级支出不足30%，即中央财政所集中的收入，不足三成用于自身支出，而绝大部分是用于对地方的转移支付。
地方本级收入只够地方一般预算支出的一半左右，即地方财政支出依赖于中央转移支付财源弥补的比例高达40%。若再考虑到地方政府当年度8200亿元发行债券融资收入（即赤字），地方自身组织财源对支出的覆盖至多为60%。
中央一般公共预算平衡关系图（2021年度）
数据来源：《财贸经济》：将分税制进行到底——我国中央和地方财政关系格局的现状与走向分析，高培勇，2023.01。
地方一般公共预算平衡关系图（2021年度）
数据来源：《财贸经济》：将分税制进行到底——我国中央和地方财政关系格局的现状与走向分析，高培勇，2023.01。
先增收再扩权
1994年至今，分税制已走过三十多个年头。过去这三十多年里，对地方税的忽略——准确点讲是对地方税收管理体制建设的忽略，导致当前地方债务失去腾挪空间，本轮化债以及财政政策发力只能依靠中央政府。
高培勇希望能够回到“分税制”的初衷，重视并健全地方财政体系，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”，这也是“十四五”所规划的。
那么，健全地方财政体系，到底是先厘清地方政府权责，还是先给地方增加税收呢？笔者认为，导致“权责不清”的根本原因在于地方政府“入不敷出”，进而不愿承担过多的责任或滥施权力，如近期出现的“罚没收入激增”现象。所以，“以收定支”最合理不过。
一般公共预算收入包括税收收入、非税收入、国有资源有偿使用收入、转移性收入。其中非税收入和国有资源有偿使用收入不能刻意增加，否则会影响居民日常工作、生活；转移支付收入有专项用途或中央授意，必须专款专用，改革的方向是调减该部分比例。因此，只有依靠增加税收收入——市场化改革的初衷和归宿其实就是将全部税收化。
但鉴于当前国内外经济和社会环境，重税负不具备实施条件，因此当前阶段只能靠调整央地税种结构来实现阶段性的“增加地方自主财力”。
按照征税对象划分，税收可划分为流转税、所得税、财产税、资源税和行为税五大类，其中：进口增值税、消费税、关税等流转税都是中央税收，国内增值税由中央和地方五五分成；企业所得税是中央税收，个人所得税由中央和地方六四分成；财产税、大部分资源税和行为税都是地方税。
从目前的税收征收权限及分成比例来看，如果要向地方政府倾斜，那么调整共享税种的国内增值税、企业所得税，以及将消费税等具有区域特征的税收改为共享税是具有可操作空间的。至于具体比例，则有待税务等相关部门研究。
中国现行税制体系示意图 光明日报
开征新税有没有可能
目前，我们面临的主要问题是国内需求不足，部分企业生产经营困难，群众就业增收面临压力。凯恩斯主义认为，在有效需求不足的情况下，政府应该积极干预经济，通过扩张性的经济政策刺激总需求，实现充分就业和经济增长；具体包括增加政府支出、实行赤字财政、降低税率等。
我们也可以从征税对象逐个分析一下。企业生产经营困难，不适合增加所得税。为了提振消费，不适合增加流转税，因为税收最终会被转嫁至消费者，如此不利于扩大消费。至于资源税，政府要鼓励投资、创业，就得降低运营成本，因此也不适合提高资源税税率。行为税更是如此，只有进一步降低的空间。那么，财产税呢？
对大多数个体而言，最大的财产就是房屋，其次是车辆。房屋面临跌价风险，各地政府为止跌企稳，纷纷放松限购，甚至加大购房鼓励政策，现阶段更不可能。汽车呢？欧盟和美国叫嚷着对华电动车加征高额关税，抑制出口，导致国内车企“卷起来”，纷纷降价销售。2024年以来，高合、天际、恒大恒驰、哪吒、极越等新能源车企停工、跑路、破产，估计还有更多的国内车企正面临现金流紧张、资金链断裂等风险，苦不堪言。提高车辆购置税等附加税，只会使汽车产业链雪上加霜。
那么现阶段，开征新税到底有没有可能呢？笔者认为有。
环顾当前，活跃的群体包括搞直播带货的，拍摄短视频的，录制短剧的，以及从事涉外事务的，比如子女出国留学的、海外购置资产的、对外投资建厂的，存在“润”的实质或潜在“润”的意图的群体。
上述各类人群，在狭隘的贫富分类中，他们都属于相对富裕群体，对他们适当征税，既可以增加政府税收，又可以强化税收的社会“分配”功能，一定程度上缓解社会“仇富”心理，有利于社会公平、和谐与稳定。
但话虽如此，当下据此开征新税实在没有必要。因为，“先富带动后富”仍然适用于当前社会。贫穷不是社会主义，均富也不是社会主义。
兵马要动，粮草先行
地方政府最头疼的债务问题，目前已通过政府债券置换得到缓释，城投公司债券利率从一年前的8%降至当前的3%。地方政府在最缺钱的时候都没有提过增加地方自主财力，那为什么在化债有条不紊进行时提出呢？
笔者在过去一年的多篇文章中反复讨论过解决“存量”与“增量”问题的辩证关系，本次中央经济工作会议也要求“统筹好做优增量和盘活存量的关系”，实现“全面提高资源配置效率”的目标，而此前中央会议只强调了用好存量和增量“政策工具”。
“保交楼”是存量问题，房地产“止跌企稳”是增量工作；“化债”是存量问题，“自主财力”是增量工作；“中小金融机构风险”是存量问题，“耐心资本”是增量工作。
房地产方面，新一轮棚改、地方政府回购闲置土地、增加保障房供给等系列政策已经在落地中，由于时滞原因，预计明后年会显现出明显的托底效果。中小金融机构风险出清还在继续中，由证券公司并购带动金融机构内部合并潮，会一定程度化解部分风险。然而对于长期资本、耐心资本的组建、培育仍需时日，毕竟资本是需要在与产业的良性互动中成长、成熟的。上述两大方向发展，均需财政出资、引领，再加上促消费、增支出的积极财政政策，对地方财力提出更多诉求。
尽管地方政府债务化解才刚步入正轨，但只要沿着目前的“长置短、低换高”思路推进，很快，大的债务问题会得到有效化解。因此，地方财政亟需大展拳脚。
资料图/来自粤开证券研究院《1998-2023中国各省份土地出让收入排名变迁》
先立后破
至此，我们做一个简短梳理。财税改革的方向是坚持“分税制”，即坚持财权与事权相匹配原则，此前过于加强中央财权，导致地方财权无法匹配事权，地方政府不得已靠“卖地”增加政府基金性收入，土地财政最终演变为严重的债务风险。
因此，解决债务问题的本质方案就是增加地方政府财权，包括两个层面，一是增加地方政府自主财力，二是增加地方政府收支平衡管理职权。在本质问题解决之前，只能选择折中办法“债务置换”缓释风险，为财税改革争取时间。
财税改革无法一步到位，中央经济工作会议不得不分步骤推进改革，第一步即为“增加地方自主财力”。
受限于当前国内需求不足的现实，预计只能先通过央地共享税范围的扩大以及比例向地方倾斜来实现。然而，12月24日发布的财政工作会议通稿，明确提出短期内（预计为一年左右）只能先通过“增加对地方转移支付”，增强“地方财力”——少了“自主”二字。
可见，全面提升地方政府自主财力是个长期的过程，短期内要兼顾好与扩大内需、稳定就业和拉动经济的关系。
到底该如何全面、准确地理解“自主财力”？地方政府能够自主支配的财力便是自主财力。上级政府给予的转移支付肯定不是，税收及非税收入等一般财政收入是自主财力，融资收入也是自主财力——从两个方面来理解，融资收入既可以带来可自主支配现金的流入，也可实现本级政府收支平衡。
注意，这里讲的是财务会计概念上的收入和支出平衡，而非预算会计所谓的预算平衡，依靠债务融资实现的财政收支平衡，会导致财政赤字。
那么，这难道就是全国财政工作会议所指的“提高财政赤字率”与财税体制改革的关系？
资料图 天风证券研究所
这两者虽无因果关系，但确实存在关联，财政赤字为财税改革创造条件。12月25日，国务院印发《国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发[2024]52），明确扩大专项债券投向领域和用作项目资本金范围，优化专项债券项目审核和管理机制。试点开展专项债券项目“自审自发”，下放审核权限给试点的10个省（直辖）市及1个承担国家重大战略地区（雄安新区）。上述估计就是现阶段地方政府可以增加的“自主财力”。
这里需要补充强调的是，下放专项债审核权限，并非意味着重走地方举债度日的老路，而是延续了自2018年以来“开前门堵后门”的政府债务优化管理方式；政府债券是政府融资的唯一合法途径，而发行政府债券是要依法纳入预算管理的。只有下放专项债审核权限，才能实现一定程度上的财权匹配事权，为终极的“匹配”提供管理事务与职能的实验。
同样是在12月25日，《增值税法》公布，自2026年1月1日起施行。财政部数据显示，2024年1—11月全国增值税收入61237亿元，约占全国税收收入的37.8%，可谓我国第一大税种。本次立法，虽未改变现行税制体系和税率征管等，但立法的意义在于税收法治，为推动财税体制改革表明立场。
全文梳理下来，令人感慨万千；纵使困难重重，改革依然向前。
当前，既要解决提振经济的实质性问题，又要兼顾和权衡各方利弊，守住基层底线，防止系统性风险。改革不可谓不艰难！
财政部会议相比中央经济工作会议而言，举措更加具体、详尽，总结下来就是一句话：“加大支出”。每一项目、每一方面的支出背后都是我们目前面临的困难和挑战。2025年，注定是不平凡的一年，是经济触底反弹的开始之年，也是财税体制改革走深走实的一年。
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