记者 杜涛
一家拥有特级总承包资质的上市公司，历年总承包项目金额近两百亿元。过去十年，这家公司的六七十个PPP（政府与社会资本合作）项目几乎全部进入财政部项目库，不少还是全国示范项目，绝大部分融资落地，几乎所有开工建设项目都已进入运营期。
即便如此，它还是被存量PPP项目困住了。过去五年，这家公司经历了一场流动性危机：地方政府欠款约50亿元，银行抽贷约50亿元，一进一出，约100亿元账面流动性消失；合同约定年回款约40亿元，实际到账约30亿元，每年10亿元的缺口逐年累积，应收未收约50亿元，对应坏账计提约20亿元。在资本市场上，巅峰时逾百亿元的市值如今不足30亿元，股价跌至3元以下；公司员工已被欠薪接近一年、社保停缴。
它的困境并非孤例。2023年底PPP新机制落地、新增项目骤减之后，存量PPP项目的支付矛盾集中暴露。不少上市公司因地方政府拖欠款项而对簿公堂。
这家公司更现实的自救，是把长三角回款稳定的优质项目折价出售，以填补其他省份的窟窿。“当下保命为主，利润顾不了了，报表也顾不了了。”该公司高管说。
该高管告诉记者，当地方政府与企业产生纠纷时，企业的维权通道却很有限：工信部中小企业欠款登记平台明确将PPP欠款排除在外，发改部门与民营经济发展部门在地方的协调执行力又相对有限，企业只能在财政与审计条线间辗转寻求解决路径。而地方层面近期出台的化债新政，也被部分地方政府用作重新调整存量项目利益分配的工具。
他说，以2025年84号文（《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》）为例，该文件虽允许专项债置换存量PPP债务，却同步要求“降本增效”，将社会资本回报率压降至LPR水平。地方政府顺势将其作为重新切割收益分配的口子，却把与之配套的存量贷款利率重谈压力，全部推给社会资本方自行消化。
进入PPP行业
2014年被视为PPP元年。财政部、国家发展改革委等部委文件密集出台，大力推行政府与社会资本合作模式。该公司赶上了这班车——彼时它已是拥有特级总承包资质的上市公司，年总承包产值近两百亿元。由于符合政策方向，这家公司还完成了几次定增。
2015年5月19日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。这是国家发展改革委、财政部、人民银行三部门联合署名、由国务院办公厅转发的PPP纲领性文件。
尽管这套制度底座在2023年随着PPP新机制的出台而被废止，但在2015年至2023年的近十年间，正是这些文件为PPP在国内的狂飙突进按下了加速键。
上述高管回忆，当时企业为了做好PPP，还搭建了“一体两翼”架构：集团作为投资和施工主体，旗下另外一家企业作为投资平台，2015年又收购了一家企业75%股份作为项目管理运营平台。
为了防范风险，从布局PPP业务开始，该公司就定下了“三不做”原则：不入库的不做，融资有硬伤的不做，不经过规范招投标程序的不做。这里所说的入库，是指主管部门设立的项目库，金融机构认为入库项目合规性强，更容易获得融资。
在PPP最热的几年里，跑马圈地、超投超概是行业常态——中标10亿元，做着做着变成15亿元、20亿元，超出概算等问题频出。但得益于该公司定下的“三不做”原则，整体项目质量较高：六七十个项目几乎都是财政部的在库项目，不少还是全国示范项目，绝大部分融资落地，目前几乎所有开工建设项目都进入了运营期。
转折
PPP高峰期，这家企业曾在陕西、河南、贵州、云南等地区参与大量项目。尽管这些地方大多做了“两评一案”（两评一案是指项目实施方案、项目财政承受能力评价、项目物有所值评价），项目也纳入了财政部项目库，但也无法覆盖所有风险。部分项目所在地方财政承受能力明显薄弱，不少是靠转移支付过日子的贫困县。
这个阶段的PPP项目，多为政府付费类型，项目本身缺少经营性收入，多数项目依靠财政资金作为主要收入来源。
转折始于2017年。这一年，财政部启动PPP项目库清理核查，开始从严规范PPP发展。政策的急刹车效应在此后逐年释放，地方财政的支付意愿与支付能力同步走弱，拖欠运营费用的情况也开始出现。“投资的核心是风控，最大的风控是不应该去这类地区做投资。”这位高管说，“这种地方从投资角度，最该做的事是不进入。”
但在PPP火热的这个时期，企业的选择权并不多。该高管说，和政府谈判时，对方会直接说“你们可以不来”，让他哑口无言。
2021年后，房地产周期切换，土地出让收入开始下滑，加之疫情防控相关支出增加，地方可用财力进一步收缩。PPP的最终还款来源是政府财政资金，但很多地方财政连“三保”（保民生、保运转、保工资）都吃力。
该公司合同约定年回款约40亿元，实际到账约30亿元，每年10亿元的缺口持续累积。五年下来，应收未收金额约50亿元。作为一家上市公司，应收账款必须做坏账计提，账龄四年按40%计提已经是一个很保守的财务安排。“企业这几年没赚什么钱，还要亏损20亿元。”
报表持续恶化，这家企业的股价一路下行，跌至不足3元。公司高峰期市值100多亿元，现在约30亿元。
公司回款不到位，银行贷款也就无力偿还。面对这种局面，企业要么违约罚息，要么申请展期；展期不成，就面临银行抽贷断贷。近些年，银行抽贷总计50亿元。政府欠款叠加银行抽贷，对企业现金流造成了极大影响。
自救
为了应对危机，该公司几乎“全员皆兵”。
上述公司高管说，除后台财务、后勤人员以外，所有人都参与到讨债的行列，员工会坐在县委书记、区长办公室门口的走廊里，“一坐两天是常态”。
这是“水磨功夫”，但光靠这种方法不够，更有效的抓手是政策。团队不断研究政策工具，比如，各省出台了专项债置换存量PPP项目的政策，于是公司将部分地区项目整体出售给政府，让渡未来收益、本金打折，换取专项债置换的长期低息资金。
公司不少项目在长三角，这些项目回款稳定、回报可期。但为了填补其他省份的窟窿、应付银行到期贷款，这些优质项目已被出售。
为了找地方政府要账，更激进的手段是投诉举报。公司向财政部各地监管局、审计署驻各地特派办、各省财政厅、工信厅反复反映情况。在一些地方，这种方式确实产生了效果——上级部门的关注会倒逼地方政府挤出部分资金还款。
该高管经历的典型案例是一个投资额达到14亿元的大型项目，项目资金基本全部由公司自有资金垫付，由于土地证始终未能办下来，项目也无法融资。目前项目交付三年时间，欠款达到4亿元。
为了要回欠款，公司与政府进行了长期博弈。
2024年，双方进行了第一次协商，常务副区长、实施机构负责人、财政局副局长均到场。政府提供的方案是用土地和安置房抵偿欠款。该公司能接受这一方案，但下游企业“完全不能接受”，因为这些资产没有产证，位置极其偏僻，分包商宁可起诉该上市公司，也不愿接收政府提供的资产。
第二轮协商中，政府又承诺从金融机构融资6亿元偿还欠款，但该高管很快发现地方政府承诺的融资方案难以落地。
为此，他向省级监管部门投诉该地存在隐性债务。临近年底绩效考评，该投诉会扣减当地绩效分数，影响官员考核。常务副区长出差归来，就连夜带着政府办主任和秘书赶到高管所住酒店，希望公司撤销投诉，政府愿意支付2000万元。
最终公司撤销了投诉，2000万元快速到账。按照此前撤销投诉的条件之一，春节期间应当再支付5000万元，政府方面以“投诉引起了区里其他领导反感”为由，分文未付。
2025年，该高管又相继向上级财政部、财政厅、监管局投诉。对方再次主动联系公司，表示可以每月支付300万元欠款。
高管拒绝了这个方案，因为每月300万元的还款，相对于2026年10月将达到的6亿元总欠款而言杯水车薪，但政府方面还是每月如期将300万元打到公司账户。
为什么政府一定要坚持打款？高管说，因为这样能实现“闭环监管”，应对上级的压力。
欠款要不回来，对下游的账期也被迫拖延。最近，下游材料供应商刚刚冲进公司会议室，找到公司负责人讨要账款。
该高管将这些情况发给地方政府领导后，得到的回复基本都是“已阅，已知”。
与地方政府的博弈也伴随着风险。在一些地方，讨款人员被列入黑名单、限制乘坐高铁；家人信息被摸清，接到不明电话威胁。
该高管把地方政府分为几种类型：一类讲道理，认可PPP项目对当地学校、医院、道路等公共设施贡献很大，项目验收、移交、考核也照常推进，但双手一摊，就是没钱；另一类不认账，从项目中找出一堆问题，以此拖延账款。比如说发现墙上有一道裂缝，就拒付5亿元欠款；少数地区还有更极端的做法，“以刑化债”。
他说，某地人民政府曾拿着刑事立案通知单前来谈判，涉及的项目是一所早已投用多年的学校。建成后政府一直不安排验收、不进入运营期，借此拖住回款。
在他看来，这是一场存量资源的争夺。比如，地方政府可用于偿债的资金为1亿元，但实际债务达到5亿元，各家被欠机构都要争取这1亿元的财政资金。
每当这个时候，地方政府难得能做到一视同仁：该高管去地方政府要钱时看到，国央企人员同样坐在走廊守着，“无论他们行政级别多高，到县里、区里一样对待。如今央企要债的方式也一样：投诉、举报和堵门。”
在上述公司高管看来，向地方政府收款，是一场贴身缠斗。他说：“斗争不是目的，但却是必需的手段。”
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