国家主席习近平出席2026世界人工智能大会暨人工智能全球治理高级别会议开幕式并发表主旨讲话时，全面阐释了推动全球人工智能发展和治理的中国主张与中国方案。当今世界，人工智能技术在引领新一轮产业革命和科技变革的同时，也开始加速融入城市治理多元场景，成为推动城市治理体系与治理能力现代化的关键动力引擎。
近日，市委书记陈吉宁在市委中心组学习会上强调要深入学习贯彻习近平总书记关于人工智能的重要论述，提出要“有序推进人工智能在城市治理的应用，加快政务智能体建设”。不久之前，上海市政务智能工作推进会举行，明确把政务智能作为加强和改进政务服务的重要抓手，作为牵引带动人工智能技术变革的重要动力，增强责任感紧迫感，以扎实有力的举措，安全稳妥有序推动政务智能工作再上新台阶，更好提升自身决策水平、管理效率和治理能力，更好提供精准便捷高效的公共服务、解决群众反映强烈的突出问题，更好守牢人工智能发展安全底线。
从“知识助手”到“治理伙伴”的政务智能化转型
超大城市治理是一项复杂的系统工程。随着城市规模扩大、社会结构多元、治理需求变化，传统依靠人工经验、层级传递和事后处置的治理方式面临新挑战。政务大模型的出现，为破解这些治理难题提供了新的技术支撑。当下，大模型热潮仍在持续，智能体又迎来规模化落地与实干元年，作为人工智能领域的热门概念走进大众视野并强势“出圈”。如今，全国多个超大特大城市都在积极部署和探索应用多种类型的政务服务智能体，呈现出从通用平台到垂直领域、从认知辅助到智能辅助的发展趋势与格局，推动政务领域数智化转型迈向新的历史节点。
这一演进过程表明，人工智能正在从过去的知识整合、信息处理工具，逐渐发展为参与城市治理过程的新型智能力量。在这场从“思考者”到“行动者”，从“知识助手”到“治理伙伴”的范式跃迁中，“人工智能+政务”将推动城市治理逻辑、运行机制和服务模式的深层次重塑。如果说政务大模型的出现让数字政府拥有了“能听会道”的“思考者”大脑，那么，政务智能体的崛起，则标志着人工智能正跨越语言交互的边界，演进为具备自主规划、决策与执行能力的“行动者”。简而言之，政务大模型推动政府从“经验治理”走向“智能辅助”，政务智能体则将推动政府从“智能辅助”进一步迈向“人机协同”。
政务大模型激活城市“智慧大脑”与“认知中枢”
政务大模型是智能化的“认知中枢”，主要解决“理解与思考”的问题。与传统电子政务平台主要解决数据连接和业务线上化不同，大模型进一步增强了政府处理复杂信息、理解群众需求和辅助科学决策的能力。它依托海量数据训练，通过自然语言理解、知识整合、逻辑推理和多模态内容生成等，对政策文件、业务规则、历史案例等分散的数据资源进行整合，转化为可理解、可利用的知识资源，帮助政府工作人员和群众快速获取信息、分析问题、生成方案，提升行政运行效率。近年来，上海持续推动模型、算力和数据资源集约化配置，探索人工智能在城市运行管理、政务服务、风险预警等领域的应用。
当前，上海依托超大城市的丰富治理场景和海量数据资源，积极探索政务大模型应用，围绕政策查询、业务分析、辅助研判等场景建设推动技术落地，探索人工智能赋能城市治理现代化的新路径。例如，在基层治理领域，塘桥街道推出“数字社工”城运助手，通过事件智能分派、自动生成辅助处置建议、工单超时智能催办、类案事件自动研判等，实现派单、办单、核单、催单、判单自动流转，辅助基层工作人员提升为民办事质效，推动基层治理从“忙于事务”转向“精准服务”。
由此可见，大模型更多承担的是思考和建议功能。其典型应用多停留在“指令—反馈”的静态响应阶段，如智能问答、辅助文书起草等。此时的大模型本质上是一个被动调用的“政务知识大脑”，承担信息查询、政策解读等内容性任务，为政府提供智能化知识支撑。而面对复杂治理任务，仅有智能分析能力还不足以实现治理效能跃升。如何让人工智能从提供答案走向执行任务，成为智能城市治理进一步发展的关键。
政务智能体强化城市“执行能力”与“行动触角”
如果说政务大模型赋予城市治理以“思考能力”，那么，政务智能体则进一步赋予其“行动能力”。政务智能体的核心价值，在于能够围绕特定治理目标自主完成任务流程。它不仅拥有大模型这一“大脑”，更配备了感知超大城市环境的“感官”和执行操作的“手脚”，同时融合了感知、记忆、规划与行动四大系统，能够感知环境、理解目标、自主规划任务、调用工具并执行行动。这意味着政务智能体能够突破传统的“提出问题—获得答案”的交互模式，实现“意图识别—流程编排—分析决策—工具调用—执行反馈—验证优化”的闭环。
政务智能体并不是简单的大模型应用升级，而是大模型能力与政务流程、业务规则、数据资源和治理场景深度融合所形成的新型治理载体。上海正在这一领域开展积极探索，比如，正在测试阶段的“禹智河洛”智能体面向苏州河防汛需求，融合天气、水位、排水管网等数据，辅助政府提前识别风险，对未来水情变化进行分时分区动态推演，实现实时智能调度，使城市防汛由过去依赖实时响应，逐步转向提前干预。
从被动的“辅助助手”到主动的“政务协同伙伴”，政务智能体标志着技术开始被赋予某种“类人主体性”，真正成为具备高阶自主性的“数字代理人”和深度参与治理流程中的“行动者”。它能够自主拆解宏观治理任务，将人工智能各类能力嵌入具体业务流程，跨系统调用政务接口，完成一系列实质性业务操作。这一过程中，大模型负责理解推理，智能体负责组织行动，二者共同推动政务服务和城市治理从“能办”向“好办、快办、智办”转变。
让人工智能在安全可控中释放治理价值
人工智能赋能政务，本质上不是简单的技术工具革新，而是一场治理理念、治理流程和治理结构的系统性变革，推动城市治理从“被动响应”走向“主动预防”，公共服务从“标准供给”走向“精准配送”，基层治理从“事务驱动”走向“价值创造”。人工智能重塑了人与城市的互动，重新定义了治理的要素和边界，为城市治理打开了新的空间，也带来了人机共生的一系列伦理风险。
2026年5月，国家网信办、国家发展改革委、工业和信息化部联合印发《智能体规范应用与创新发展实施意见》，明确了智能体发展要坚持安全可控、规范有序、创新驱动、应用牵引的基本原则。让智能体好用又安全，一方面，需要处理好技术效率与治理安全之间的关系，防止“唯技术论”。人工智能不是治理现代化的全部答案。真正有效的智能治理，需要技术创新与制度创新并进，需要数据资源、组织机制和人才能力共同支撑，否则很容易陷入“技术空转”。另一方面，需要处理好人工智能自主性与政府责任边界之间的关系。人工智能可以辅助决策，但不能替代公共价值判断；智能体可以执行任务，但必须在制度规则和权责边界内运行。政府仍然是公共利益的代表者和治理责任主体，针对算法偏见、目标异化、大模型幻觉、提示词注入等新型风险，要及时建立智能体应用的“监管沙盒”制度。
从“思考者”到“行动者”，政务大模型和智能体的发展不仅是底层代码的跃迁，也代表城市正在迈向一个“人机共生”的新生态。我们既要以包容姿态拥抱技术变革，以“人工智能+”撬动政务服务效能的指数级跃升，又要坚守“人民城市”的价值底色，以审慎包容的制度设计抵御技术演进的风险。唯有如此，政务智能化转型才能真正成为服务于民、增进福祉的良善力量，绘就技术与人文交相辉映、人与机器和谐共生的现代化治理新图景。
（作者为华东师范大学公共管理学院晨晖学者、讲师）
原标题：《“政务智能体”崛起，将为城市治理现代化带来什么？》
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