（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

碳排放双控从政策倡导走向刚性约束，仅靠目标分解难以确保落地。2026年相继出台的两项制度——《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下简称《考核办法》）与修订后的《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》（以下简称《追究办法》）在功能上形成互补：前者回答“目标是否达成”，后者回答“责任如何落实”。二者构成从目标设定到结果追责的完整治理链条，推动“双碳”工作从行政任务向政治责任跃升。

破解责任传导的“委托—代理”困境

新修订的《追究办法》在责任主体、追责情形和追究时效3个维度实现拓展，其深层意义在于破解碳排放双控中的多层“委托—代理”困境。

纵向维度上，问责对象从县级以上地方党委和政府领导成员，延伸至乡镇街道、各类开发区乃至国有企业。在碳排放双控治理链条中，省级政府承担目标统筹，市县乡负责执行落地，开发区和重点国企则是碳排放的直接管控单元。既往问责多集中于决策层的“关键少数”，而乡镇街道、开发区和国有企业等执行末梢，却常常成为责任链条的薄弱环节。《追究办法》扩大参照执行范围，实质是压缩了责任虚化的制度空间。

横向维度上，追责情形与“双碳”核心任务精准耦合。盲目决策突破生态保护红线、不顾实际推进高耗能项目、统筹推进绿色转型不力等行为被纳入追责范围。这意味着碳排放总量控制、强度降低等技术指标，已转化为不可逾越的政治纪律。领导干部若仍以牺牲生态环境换取短期增长，或将面临从组织处理到党纪政务处分的后果。

时间维度上，终身追究制有效对冲任期短视。针对一些地方领导干部“透支未来换当下政绩”的机会主义倾向，《追究办法》明确，即使责任人已调离、转岗、提拔或退休，只要其在任内因政绩观偏差造成生态环境严重破坏，就必须严肃追责。这种跨周期问责，迫使领导干部在任期内即建立对碳达峰碳中和中长期目标的责任敬畏。

从“部门业务”到“党政主责”的激励转换

《考核办法》先行搭建了评价框架，重构了地方政府的激励结构，核心在于将碳排放双控从专业部门的专项业务，提升为党委政府的主责主业。

考核机制体现“党政同责”的治理逻辑。由组织部门统筹指导、发展改革部门牵头的考核架构，意味着碳达峰碳中和不再仅是职能部门的“条线工作”，而是纳入地方党政领导班子的综合考核评价，成为干部选拔任用的重要参考。

指标体系采用“控制+支撑”的双层架构。控制指标对碳排放总量、强度及化石能源消费上限形成刚性约束；支撑指标则将绿色低碳要求延伸至工业、城乡建设、交通运输等重点领域，既锁定碳达峰方向，又避免“一刀切”式的简单管控。

目标分解采用“上下结合”模式，改变了以往能耗双控时期“自上而下”层层摊派的做法。各省份结合自身资源禀赋自主制定行动方案作为考核依据，但也对科学决策能力提出更高要求——目标定得过低将在年度考核中直接暴露，而盲目加码则可能触发“不顾生态环境盲目决策”的问责情形。

“考核—问责”闭环的治理逻辑

分开看，《考核办法》是“指挥棒”，解决“干得好不好”的评价标准问题；《追究办法》是“高压线”，解决“干砸了谁来担”的惩戒约束问题。二者并非简单叠加，而是相互联动：考核的结果构成追责的依据，追责的压力反过来保障考核的刚性，由此形成“评价—问责”的制度闭环。其要义正在于让正向激励与负向约束的有机贯通，奖惩并举、双向发力。

首先，考核的过程监测与问责的结果锁定形成时间维度上的互补。年度考核动态跟踪各地碳排放双控进展，及时发现偏差并督促整改；终身追究则对任期内造成严重生态环境损害的责任人形成跨周期威慑。前者重在预防，后者重在惩戒，二者共同拉长责任的时间跨度，抑制短期行为。

其次，差异化考核与精准问责在空间维度上形成匹配。碳排放双控考核充分考虑不同地区的发展阶段和产业特点，允许地方探索符合实际的绿色转型路径。与之相应，《追究办法》强调“依规依法、精准有效”，要求结合历史成因、性质程度、后果影响等情况准确认定责任，防止问责泛化简单化。这种精准性对两种极端倾向形成纠偏：既遏制“躺平式”降碳——简单关停企业、一刀切淘汰产能以应付考核；也防范“运动式”减碳——不顾实际层层加码、透支未来发展空间。问责的精准性倒逼施策的精准性，引导地方政府在约束条件下寻求最优转型路径。

第三，数据治理与纪律约束在技术维度上形成嵌套。碳排放双控的有效性高度依赖统计核算数据的真实准确。《考核办法》要求建立重要数据动态监测预警制度，而《追究办法》将指使篡改、伪造生态环境统计数据列入追责情形。技术监测与纪律约束的叠加，从根本上遏制了数据造假行为。

制度落地的关键路径

制度闭环的构建只是第一步，要真正压实责任，还需在3个层面持续完善。

其一，明确考核结果与问责启动的衔接标准。需细化何种程度的考核不达标、数据造假或履职不力应当触发何种层级的问责程序，避免“考核归考核、问责归问责”的制度空转。纪检监察机关、组织部门与生态环境部门应建立常态化的会商研判机制，将碳排放双控考核结果作为干部选拔任用的硬约束。

其二，合理把握责任传导的精度与层级。考核和问责压力需逐步向市县乡三级政府及重点国企传导，但应防止简单“层层加码”。各类开发区作为工业集聚区和碳排放集中区，应成为重点对象；基层乡镇则应侧重执行层面的责任，避免治理任务分解不合理，超出其治理能力。

其三，建立容错纠错与正向激励并重的配套机制。对于主动探索新技术、新路径但出现非主观失误的干部，应依据“三个区分开来”原则予以保护；对考核优秀的地区，在财政资金、项目审批、干部使用上给予正向激励。形成“问责一个、警示一片、激励一批”的良性循环，才能激发绿色转型的内生动力。

作者单位：中国环境科学研究院碳总量碳强度双控技术政策研究与认证中心