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把脉风云变幻 护航“天府粮仓”
——四川耕地保护的实践与探索
韩春 查中亮
四川，作为全国13个粮食主产区之一，在保障国家粮食安全的战略格局中占据着举足轻重的地位。2022年6月，习近平总书记在四川考察时强调，成都平原自古有“天府之国”的美称，要严守耕地红线，保护好这片产粮宝地，把粮食生产抓紧抓牢，在新时代打造更高水平的“天府粮仓”。近年来，四川深入贯彻落实习近平总书记对四川工作系列重要指示精神，以高度的政治责任感和使命感，全方位、多举措扎实推进耕地保护工作，锚定“耕地总量不再减少”总目标，采取一系列“长牙齿”的硬措施，取得一系列积极成效，为四川粮食生产奠定了坚实“耕”基。截至2024年底，全省耕地面积 7960.54万亩，超出新一轮国土空间规划国家下达的耕地目标任务 417.97 万亩。
坚持高位推动，坚决扛起耕地保护重大政治责任
四川始终将强化责任落实作为关键环节，推动形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局，多措并举强力推动各项工作落实。
一是由省委、省政府主要领导担任总田长，有关省领导任省级田长并分工联系指导21个市（州），高位推动田长制工作。根据不同地形地貌、经济社会发展情况，全省共优化设立省、市、县、乡、村五级田长和基层网格员18.76万余名，基本实现耕地保护网格化监管。省、市、县三级设立田长制办公室（设在同级自然资源主管部门），由农业农村、林草等同级有关部门作为成员单位，指导、监督、协调田长制各项任务落地落实。2022年以来，省委书记、省总田长连续4年亲自主持召开省田长制全体会议，多次研究部署耕地保护工作；省长、省总田长先后主持召开省政府常务会议、省长办公会等，专题研究有关事项，提出工作要求；分管副省长靠前指挥，其他有关省领导抓好分管领域耕地保护工作，督促推动最严格的耕地保护制度在各地各行业领域持续强化落实。二是优化组建由省政府主要领导任组长，自然资源厅、农业农村厅、省林业和草原局等 20 余个部门（单位）构成的耕地保护工作领导小组，进一步增强对耕地保护工作的统筹协调能力。各部门充分发挥自身职能优势，加强沟通协作，强化自然资源行政执法与纪检监察、刑事司法、检察监督等工作的衔接，强力整合各方力量，形成强大威慑力。比如，四川多部门联合开展美丽四川“保护生态2024”和守护耕地安全“金风”行动，南充市创新构建“田长+法官”协同机制，遂宁市大英县全力推行“田长+林长+警长”三长共治工作格局，通过多部门联合执法，严厉打击违法占用耕地行为。三是扎实完成成都平原和全省耕地保护专项整治。通过组建工作专班，实行“半月通报、每月调度、双月督导”，深入开展“回头看”，压茬推进问题整改，一批典型违法违规用地问题得到有效整治，各级领导干部和群众耕地保护和节约集约用地意识进一步增强。四是通过开展形式多样的宣传教育活动。借助央视、人民网、《经济日报》《四川日报》等中央和省级主流媒体，加强耕地保护政策法规解读，调动群众参与耕地保护的积极性，全社会共同保护耕地的良好氛围进一步形成。
坚持系统观念，着力构建全链条监管体系
四川在耕地保护工作中，始终坚持系统思维，从规划引领、制度建设、管控措施、监测监管、督察执法等多个维度入手，实施全链条耕地保护。
一是严格遵循“耕地保护优先、生态保护优先、高质量发展优先”原则，科学划定“三区三线”。将耕地保有量、永久基本农田保护面积等核心指标纳入法定规划，明确到2035年全省耕地保有量不低于7542.57万亩，永久基本农田保护面积不低于6306.88万亩，强化底线刚性约束。二是创新开展自然资源综合动态监测。利用卫星遥感、地理信息系统等现代信息技术，为耕地保护决策提供科学依据。比如，眉山市先行先试，依托国土空间基础信息平台和“天府星座”地球同步轨道卫星，利用大数据、信息化手段，实现“用自己的卫星监管自己的土地”。三是持续加大对违法案件的查办力度。严格落实省市县分级立案查办工作制度，积极发挥省级立案查办和挂牌督办示范带动作用。2022年以来，全省自然资源系统立案查处土地违法案件4400余件，实现查处一件、震慑一批、教育一片的效果，有效遏制各类自然资源领域违法行为。四是建立“增违挂钩”机制。根据各地违法用地占用耕地面积按年度下达挂钩节余指标使用目标任务，并对任务完成情况进行考核，切实增加违法用地成本，建立“不敢占、不能占、不想占”的长效机制。五是出台《四川省自然资源督察办法》，构建省级自然资源督察体系，创新开展省级专项督察，对市（州）、县（市、区）政府耕地保护主体责任落实情况进行全面监督检查，进一步强化对地方政府的监督，确保耕地保护政策执行不走样，国家自然资源督察反馈问题逐年大幅下降。六是切实尊重群众意愿，坚决防止“简单化”“一刀切”，稳妥推进坡度25度以上等不合理布局耕地有序退出，逐步实现耕地下山，园地上山。比如，洪雅县在摸清底图底数的基础上，在充分尊重群众意愿的前提下，集中统一整理零散田块，在止戈镇实施田型调整，重置沟渠田坎，让“小田”变“大田”，同时结合高标准农田建设，整治排灌渠35公里，维修、疏浚渠道160公里，恢复和改善灌面1.59万亩。
坚持守正创新，持续改进耕地保护管理方式
四川在实践中始终坚持创新理念，以制度创新为引领，以科技赋能为抓手，在确保耕地总量平衡的前提下，量质并重推进耕地保护。
一是顺应国家改革占补平衡的部署要求，研究出台《关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施方案》。将各类占用耕地行为统一纳入占补平衡管理，统筹各类非耕地作为补充耕地来源，坚持“以补定占”，切实强化耕地总量动态平衡管控。二是强化永久基本农田特殊保护。按照“总体稳定、局部微调、分类处置、量质并重”的原则，通过调整补划、就地恢复、多补划等方式完成永久基本农田核实处置，去掉永久基本农田中的“水分”和“杂质”。强化重大项目占用永久基本农田监管，扎实开展踏勘论证，推动重大项目少占耕地，科学合理避让永久基本农田。完成永久基本农田储备区补充更新并上图入库，划定储备区约70万亩。三是以及时发现和上报违法占用耕地问题线索为目标，以便捷、实用、易上手为原则，研发四川田长巡田APP，助力各级田长和网格员高效巡田。目前，各级田长和网格员利用田长巡田APP上报并处置线索4.4万余条，违法违规占用耕地问题早发现、早处置能力有效提升。四是探索开展耕地林地园地空间治理“一张图”建设。在坚守底线的前提下全力推动空间布局正向优化调整，为摸清家底、加强管理打下了坚实基础。五是坚持“凡用地、先挖潜”，深入实施“增存挂钩”机制。2022年以来全省共处置盘活批而未供土地153万亩、闲置土地25万亩；严格落实项目准入政策和用地规模标准审查，2022年以来审查核减不合理报批用地2.2万亩。支持成都、巴中先行先试推行全域“耕评”制度，推动耕地保护从“后端控制”向“源头管控”转变，有效减少耕地占用。六是有序推进全域土地综合整治试点实施。在成都市环城生态区、德阳市、安宁河流域、“9·16”泸定县地震灾区等地开展大尺度、多维度的土地综合整治试点，新增连片优质耕地4.6万亩，减少建设用地0.78万亩，完成生态修复0.74万亩，实现了耕地数量增加、质量提升、生态改善多重目标。
四川省作为国家战略腹地，肩负统筹做好耕地保护和利用的重大政治责任。随着新一轮西部大开发和成渝地区双城经济圈等重大战略的深入实施，四川建设项目占用耕地较大需求客观存在，加之地形地貌复杂，自然灾害易发多发，农业适宜空间与城镇建设空间高度重合，统筹抓好耕地保护和用地保障方面面临一些困难。下一步，四川将聚焦新时代更高水平的“天府粮仓”建设，进一步推动实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，扎实抓好以下重点工作。
一是持续完善共同责任机制。深入推进田长制，压紧压实耕地保护责任，严格落实“三区三线”管控要求，更加严控各类占用耕地行为，坚持节约集约用地，始终保持对违法违规占用耕地始终保持“零容忍”，严格督察执法，确保耕地保护红线不突破、长期稳定利用耕地不减少。按照国家要求，建立健全永久基本农田正向优化调整机制，切实推动“优进劣出”，有效优化调整永久基本农田布局，逐步把永久基本农田建成高标准农田。
二是持续优化耕地布局。扎实推进耕林园空间治理“一张图”，编制实施耕地保护和国土绿化空间专项规划及过渡期方案，划定适宜实施补充耕地的重点区域，统筹优化耕地、林地、园地等地类布局，实施全域土地综合整治等措施，统筹实施耕地恢复，打造一批农田设施完善、生态良好、适合规模种植的耕地集中连片区。
三是健全完善占补平衡制度。持续完善耕地保护管理机制，深入落实耕地占补平衡改革要求，建立补充耕地指标省级收储统筹机制，制定补充耕地指标收储统筹调剂办法，建立统一的耕地占补平衡管理平台，紧盯项目立项审查、实施过程监管、新增耕地核实认定等关键环节，确保补充耕地数量真实、质量达标、位置可查，实现补充耕地指标全链条可追溯。
(本文原载）
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来源：四川省地方志工作办公室（原载《巴蜀史志》“天府粮仓”专刊）
作者：韩 春（四川省自然资源厅耕地保护监督处副处长）
查中亮（四川省国土整治中心田长制工作推进办公室副主任）
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