作为系统性工程，在永久基本农田“红线”进一步量化基础上，中国耕地保护将从数量维度向统筹兼顾数量、质量及生态三个方面发展，实现“一体保护”
文｜《财经》记者 焦建
编辑｜苏琦
自2027年1月1日起，中国耕地保护领域的第一部专门性法律将开始实施。
这部近日由第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过的法律，全名为《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》。其内容包括八章七十二条，在土地管理法、粮食安全保障法、黑土地保护法等现行法律框架基础上，对耕地保护规定进行了系统集成，被认为填补了中国在该领域专门立法的空白。
该法明确提出，中国实行最严格的耕地保护制度，坚持耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，实行耕地保护和粮食安全党政同责，并将保护责任落实到具体地块和责任人。
“耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。”全国人大常委会法工委民法室负责人近日在解读该法时指出，“为切实守住耕地这个命根子、夯实国家粮食安全根基提供更加坚实有力的法治保障。在此背景下，耕地保护和质量提升法的出台具有重要意义。”
“作为中国耕地保护领域第一部专门性法律，整合分散在土地管理、粮食安全相关法律法规中的制度成果，把落实‘藏粮于地、藏粮于技’等相关粮食安全战略的一系列硬措施转化为国家法律规范，构建起数量管控、质量建设、生态防护协同发力的完整制度链条，对夯实粮食安全根基、稳定农业综合生产能力、加快建设农业强国具有里程碑意义。”长期关注该领域的农业农村部规划设计研究院工程师王一杰也对《财经》解析称。
在中国“三农”研究领域，该法的出台也被普遍认为标志着中国耕地保护将由“守住红线”发展到积极“提升质量”，中国粮食安全的法治根基进一步夯实。
守住红线的现实意义
从立法进程角度看，作为全国人大常委会高度重视耕地保护和质量提升法制定工作的具体体现，《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》曾被先后列入十四届全国人大常委会立法规划和全国人大常委会2024年度、2025年度立法工作计划。·
2025年7月，国务院常务会议讨论通过了耕地保护和质量提升法草案，并将草案提请全国人大常委会审议。在全国人大常委会于2025年10月进行初次审议、2026年4月进行二次审议后，2026年8月，十四届全国人大常委会第二十四次会议对耕地保护和质量提升法草案进行三次审议后通过了该法。
该法通过意味着中国的永久基本农田的“红线”被进一步量化。该法规定，各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的80%以上，具体比例由国务院根据各地耕地实际情况确定。
在此基础上，随着外部环境复杂多变，粮食安全风险挑战增多，该法的出台也被认为具有针对性。按照前述全国人大常委会法工委民法室负责人的解析，“党的十八大以来，中国粮食安全保障能力持续增强。但同时也要清醒认识到，当前我国耕地保护形势依然严峻，农业生产受自然灾害影响较大，粮食供求紧平衡态势长期存在”“该法对保障重要农产品有效供给、把牢粮食安全主动权具有重大意义。”
王一杰则分析指出，中国仍可从多方面对耕地质量进行保护和提升：一是耕地“非农化”“非粮化”隐患尚未根除，个别地方存在违规挖湖造景、随意把耕地改造为林果园地的现象；二是传统占补平衡制度存在短板，部分地区出现“占优补劣、占近补远”，补充耕地重数量、轻质量；三是耕地质量短板突出，部分区域土壤退化、地力衰减，黑土地侵蚀、盐碱地、中低产田占比依然较高，高标准农田建设任务繁重；四是局部地区耕地撂荒问题显现，农村劳动力持续外流，部分地块疏于管护；五是过去耕地保护相关制度分散在多部法律之中，制度碎片化，责任链条不够完整，激励约束机制不够完备。
“过去主要依靠政策文件推进耕地保护，政策执行容易受地方短期发展诉求干扰。此次专门立法，就是把多年行之有效的耕地保护政策固化为法律制度，落实耕地保护党政同责，既划清不可触碰的法律红线，又建立耕地质量提升、生态保护、补偿激励的完整制度，实现从管住耕地向管好、用好、养好耕地转变，为农业农村、自然资源部门依法行政，为基层开展耕地保护工作提供明确的法律遵循。”王一杰认为。
该法与此有关的一个细节，是其明确将耕地保护责任逐级落实到地方政府，形成刚性约束。例如，规定地方各级人民政府应当严格落实国土空间规划中明确的耕地保护目标，严守耕地和永久基本农田保护红线，严格控制各类新增建设占用耕地特别是永久基本农田，优先保护城市周边的永久基本农田和优质耕地。
在此基础上，省级政府则将承担耕地总量和质量“兜底”责任。该法明确，省、自治区、直辖市人民政府应当确保本行政区域内耕地总量不减少、质量有提升、生态功能稳定。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织补充数量和质量相当的耕地；耕地质量降低、生态功能遭到破坏的，由国务院责令在规定期限内组织整治。
“长牙齿”硬措施如何落地
作为一项复杂的系统性工程，近年来中国的耕地保护正从数量维度向统筹兼顾数量、质量及生态三个方面发展，实现一体保护。
在此基础上，前述全国人大常委会法工委民法室负责人则在解析该法意义时指出，通过制定耕地保护和质量提升法，中国通过采取“长牙齿”的硬措施，严格管控耕地用途，全力提升耕地质量，不断加强耕地生态保护修复，全方位夯实粮食安全根基。
所谓“长牙齿”，除前述将责任逐级落实到地方政府、形成刚性约束，在“三农”研究界看来，其实还包括多个方面，例如占补需平衡、数量质量要相当，权益有保障、弃耕抛荒将有硬约束，以及违法成本高、破坏耕地将“重罚”等。
以占补平衡为例，该法实施后，耕地转为其他农用地的政策将进一步收紧。新法也将各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理，明确补充耕地必须与所占用耕地的数量和质量相当，不得占多补少、占优补劣、占整补散。
在微观层面，该法也明确了农民和农业生产经营主体的权利义务边界，同时为撂荒耕地的处置提供了明确法律路径。
例如，该法要求土地承包合同、土地经营权流转合同应当明确农业生产经营者合理利用和保护耕地的义务。对弃耕抛荒连续两年以上的，在告知承包方并公告后，可以采取组织代耕代种等多种方式恢复耕种。土地经营权人弃耕抛荒连续两年以上，承包方在合理期限内不解除流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同。
针对违法占用、破坏耕地的行为，新法设置了明确的罚则。该法明确，违反规定占用耕地挖湖造景或者擅自在耕地上绿化造林、种植草皮、堆放固体废物、填埋垃圾等，破坏种植条件的，由县级以上人民政府自然资源、农业农村、生态环境等主管部门按照职责分工责令限期改正或者治理，可以按占用面积处当地耕地开垦费五倍以上十倍以下的罚款。
将永久基本农田转为其他农用地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，可以按占用面积处当地耕地开垦费二倍以上五倍以下的罚款。
因其学界关注的，还包括对高标准农田设施的破坏同样入法。该法规定，侵占、损毁高标准农田工程设施或者危害设施安全的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状；逾期不恢复的，可以由县级以上人民政府农业农村主管部门、水行政主管部门等按照职责分工代为恢复，所需费用由违法者承担，并处恢复费用一倍以上三倍以下的罚款。
所谓高标准农田，这是近年来中国保障粮食安全的具体抓手，高标准体现在质量高、产出能力高、抗灾能力高、资源利用效率高等多个方面。目前中国已累计建成超10亿亩高标准农田，为粮食产量迈上1.4万亿斤台阶发挥了基础保障作用。
相关评估数据显示，建成后的高标准农田亩均粮食产能可增加10%至20%，不少地方实现了“一季千斤、两季吨粮”。同样得益于高标准农田建设，中国农业受灾面积占播种面积的比例持续下降，从“十三五”时期的12.6%降至“十四五”时期的7%左右。
但不少“三农”领域人士也对《财经》指出，在地方层面也存在一些追求建成面积、项目进度，却忽视工程质量、土地经营、管理维护等现象。一个与此有关的新现象，则是随着近年来自然灾害发生频仍，一些高标准农田的工程设施遭到损坏或长期带病运行，可能难以充分发挥效益，急需补齐短板。
“耕地保护和质量提升不能只盯着面积台账，更要把功夫下在地力提升、农田管护、生态修复上，把耕地保护成效最终体现在粮食综合生产能力提升上。高标准农田、土壤改良、黑土地保护，都是提升产能的关键抓手，要改变重建设、轻管护，建好更要管好。”王一杰则指出。
责编 | 陈湘
题图来源｜焦建/摄
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