年轻干部包村入户，挨家挨户登记诉求，本该是暖民心的好事，怎么反倒落得两头埋怨？

干部说群众诉求杂、期望高，连蜂蜜卖不出去都要找政府。群众说干部走形式、不顶用，解决不了真问题。

基层服务，为什么会出现这样的尴尬场面？

一、出力不讨好的基层服务

这场调研的起因，是县委书记和乡党委书记想做一次全域基层治理与经济社会大调查，把基层底数彻底摸清楚。县里抽调大批年轻干部，包村包户、入户走访，访贫问苦、收集诉求，整套模式像一个低配版的政务服务大行动。

运行一段时间后，效果偏离了所有人的预期。

收集上来的需求，大致可以归为四类。

第一类是政策类诉求，比如能不能纳入低保保障，答案清晰，符合条件就办，不符合就说明原因。

第二类是合理的个人困难，比如遭遇突发变故，有的年轻干部看在眼里，自掏腰包拿出五百元接济，还特意跟对方说明“这是我个人的，不是政府的”。

第三类是边界模糊的个人诉求，房顶漏水、自家蜂蜜卖不出去、房前屋后虫子太多，件件都来找干部解决。

第四类是公共领域需求，比如村里修路、修水渠。

面对五花八门的诉求，干部这边也出现了三种心态。

一部分干部觉得这项工作意义不大，耗费精力却难见成效。

还有一部分干部陷入能力困境。年轻干部遇上能处理的事就自己处理，处理不了的就全部堆到党委书记那里，连乡党委书记也为此头疼。

更值得注意的变化发生在认知层面。不少年轻干部下村走得多了，反倒觉得群众觉悟不高，总想着占国家便宜。

一场初衷良好的服务下沉，最后变成了干部委屈、群众也不满意的局面。

究其根本，这种模式本质上是“无治理的服务”。整个过程里不存在真正意义上的干群互动，只有服务供给方和服务接收方的单向关系，干部像执行任务的服务员，群众像被动接收的对象。需求不分公共与个人，责任没有清晰边界，行政任务代替了治理过程，自然难以达到预期效果。

二、扎根乡土的“有治理的服务”

和大调查的尴尬形成鲜明对比的，是当地运行多年的小组治理模式，在基础公共服务中发挥着十分稳定的作用。

这种模式的生命力，来自三个层面的支撑。

第一是产权基础。当地的村民小组拥有土地调整权限，每五年调整一次，小组治理和农户的农业生产经营深度绑定，延续了“三级所有、队为基础”的传统治理脉络。生产和治理不脱节，小组的权威就有了现实根基。

第二是组织基础。公共品建设以小组为单位推进，修路、修渠、河道清淤这类事，在小组层面就能组织完成。小组还承载着综合社会功能，比如修建红白喜事共用的文化礼堂，组内村民按能力出资，从几百元到几千元不等。相比单个家庭，小组能够识别更大范围的公共需求；同时小组也掌握着一定资源，征地、征山林的集体收益，会分配到小组层面，由小组统筹使用。

第三是利益与社会激励基础。在当地当小组长，经济回报并不高，一天只有十五元的误工补贴，一年下来也就一千多元，而且任职期间不能随便离开本地。可有的小组长，一干就是一二十年。问起为什么不推辞，对方只说“组民把你选上就一定要当”。

对小组长来说，这份工作的回报更多在社会层面。组织组内公共事务时拥有话语权，在邻里间获得认可与尊重，而他本身也是组民的一员，治理的过程同时也是维护自身和集体利益的过程。

三、干群互动，在具体事件中建构公共性

对比两种模式就能发现，真正包含治理维度的干群关系，有其独特的运行逻辑。

它和单纯的行政服务不一样，它发生在具体的公共性事件当中，是有人情、有温度的人格化互动，具备超越标准化行政项目与技术项目的实践属性与建构属性。

农民对国家的认知，对权利义务边界的理解，都不是靠政策文件凭空建立的，而是在一次次干群互动的治理实践中逐步形成的。

这种围绕公共利益和公共价值展开的互动，一方面引导群众理解公共事务的规则，另一方面也让干部在实践中得到锻炼。双方围绕具体的公共品供给形成共识与预期，这样的共识，正是基层自治能够运行的重要前提。

具体来看，干群互动承担着三个功能。

第一是识别公共需求。通过日常的互动与协商，区分个人诉求与公共需求，把真正需要集体解决的问题筛选出来。

第二是组织群众，将公共利益嵌入村民的日常生活，建立治理与群众的利益关联，增强集体的凝聚力。

第三是形塑治理规则，当地已经形成约定俗成的惯例。但凡可以通过小组治理完成的事务，就交由小组来供给解决。

四、基层治理，为何要保留体制冗余空间

沿着这个逻辑往下推，就会触及一个很关键的判断：基层治理体系之外，需要保留一定的冗余空间。

这些冗余空间存在的意义，就是给真正的干群互动留下生长的余地。

近些年，行政体系不断下沉，技术手段不断赋能，科层组织持续扩张，客观上压缩了国家与社会之间的互动界面，让这种有实质内容的干群互动，越来越难找到实践的载体。

调研中还有一个耐人寻味的细节。调研后期有人和乡镇副书记交流，提到当地小组治理的效果很好。这位副书记立刻想到一个新方案：“有些小组长不太听话，我们能不能搞一个‘组财村管’？”

他的第一反应，就是把这套有效的治理模式体制化、纳入行政体系。但问题恰恰在于，一旦把它完全套进行政体系当中，它原本的活力很可能就会消失。

基层治理当中，有一块重要内容就是公共利益的生产与再分配。这个过程要形成稳定的公共预期，就需要相对宽松的平台与空间。这个平台的价值，不在于包圆所有的服务需求，而在于通过具体的治理行动，塑造农民对公共事务的认知，塑造治理的公共价值。

五、农民是主体，服务才会有效率

针对两种公共服务的差异，我们可以进行更进一步的思考。

公共服务其实存在两种不同的形态。一种是国家提供的均等化公共品，追求城乡统一的标准与保障。另一种公共品需求千差万别，它必须产生于集体行动过程之中，由农民和村干部、村民组长共同参与供给。

当前很多地方的公共服务，都由国家全部包办，农民在其中处于被动接收的位置，成为服务的对象。而在集体行动的模式里，农民是行动的主体，是公共事务的参与者。

基层的真实需求，往往细碎而具体，带有很强的人格化属性。由国家自上而下供给，很难精准识别每一个具体需求。而农民自己参与其中，自己出钱出力，就会对资源使用格外谨慎，每一分钱都会用在最需要的地方。将两种模式相比，资源的使用效率差距十分明显。

集体行动要运转起来，就需要配套的资源，也需要相应的政策空间。这也就是前面提到的冗余空间的意义。自治的基本属性是生产性，农业生产中的土地调整，集体所有的资金、山林收入，这些公共资源要让村民有条件协商办事、集体行动。

说到底，治理效率的差异，根源在于如何定位农民的角色。把农民当作被动的服务对象，服务供给再多，也难匹配多元的需求。而只有让农民成为主动的参与主体，才能用有限的资源，回应最真实的诉求。

很多人对基层治理的想象，是越规范、越精细、越高效越好。但乡土社会的运行，有其自身的逻辑。行政体系可以解决标准化的问题，可以兜住底线保障，但真正有生命力的治理，在于人与人的互动，在于集体参与。