文 | 小参
这次会议传递的核心信号，是城市更新要挑重担子：通过重组存量空间、公共资源和投融资关系，为城市建立可持续的发展方式。
9月8日，李强总理主持国务院第二十一次专题学习，主题为「高质量推进城市更新、促进城市内涵式发展」。会议强调，盘活改造的公共资源优先满足民生需求，以「六张网」建设为契机，合理提高重要城市和灾害多发地区关键基础设施设防标准；加大政府投入，统筹政策性资金，加强信贷支持，完善城市更新基金，并适时调整规划、用地、财税、金融等相关政策制度，建立可持续的城市更新模式。
人口与需求怎样变了，存量资产怎样重新发挥作用，公共收益怎样形成，建设与运营的成本最终由谁承担？
城市增长基础变了
理解这次会议，先要看清三个背景。
第一，城镇化仍在推进，但需求结构发生了变化。
2025年末，全国常住人口城镇化率达到67.89%，城镇人口比上年增加1030万人。这意味着城市仍有新增需求，同时必须应对人口流动、老龄化和不同区域的人口分化。
对地方而言，过去按人口持续增长配置学校、住宅、道路的办法，需要变得更加精细。同一座城市，可能同时存在外围住房闲置、中心城区养老托育设施不足、产业园与居住区通勤不便等问题。
总量上的供给充足，完全可能与结构上的供给短缺并存。
第二，城市建设的资金循环需要调整。
2025年中央城市工作会议已经指出，土地财政难以为继，城市发展转向以存量提质增效为主的阶段。
过去，一些项目依赖土地出让和房地产销售实现资金回收。进入存量更新阶段，管网、社区服务和历史街区保护的需求依然存在，却未必能产生足够的售房收入。地方需要重新匹配建设责任与付款能力。
第三，已有政策正在进入实施检验。
国务院今年5月已印发《城市更新「十五五」规划》。6月四部门解读时明确，2026年安排中央预算内投资城市更新专项资金970亿元，另在「两重」建设中安排超长期特别国债资金1600亿元支持地下管网建设改造。
这些是此前公布的安排。9月8日的会议没有公布新的资金总额，其着力点在于：已有政策和资金，怎样转化为持续有效的建设、运营和治理。
四个信号需要连起来看
一是民生优先，正在改变项目的排序依据。
会议要求，盘活改造的公共空间、服务设施和生态资源优先满足民生需求。
这意味着，一块闲置资产用途如何调整，不能只比较哪种方案租金最高。社区缺养老服务，公共空间缺儿童活动设施，就应把这些需求纳入方案比较。
政府要计算社会收益，经营主体要计算财务收益。两者不一致时，需要明确公共投入和服务安排，不能要求企业既承担全部公共成本，又实现商业回报。
二是「六张网」建设，要进入城市安全和运维体系。
会议把「六张网」与提高关键基础设施设防标准联系起来，提示地方把注意力放到设施之间的连接和系统可靠性上。
例如，排涝能力不仅取决于修了多少管道，还取决于泵站、河道、供电、调度是否配合；部署监测设备后，还必须有人接警、研判、维修和承担责任。
因此，项目评价应从建设数量延伸到停运时间、故障响应和极端情况下的服务能力。对不同灾害风险地区，也应采用相应标准，避免全国统一追求高规格投入。
三是财政与金融各负其责，共同支持长期项目。
会议同时强调政府投入、信贷支持和城市更新基金，体现的是资金分工：财政支持公共目标，股权资本承担相应经营风险，银行依据偿债能力提供贷款。
政府投入可以改善项目条件，但财政出资之后，项目是否值得投资、能否持续经营，仍需重新测算。
四是政策调整要解决存量更新中的权利障碍。
存量项目经常卡在土地用途、建筑功能、产权登记、历史手续和改造标准之间。一个老厂房有使用需求，却可能因用途转换或权属问题，无法形成可执行的租赁和融资安排。
会议提出适时调整相关政策、法律法规和标准，说明制度供给也是项目落地条件。地方应把具体障碍整理成清单，在权限内解决；需要上级调整的，提出项目事实和修改建议。会议部署本身不等于既有规则已经改变。
上述判断，是对这次会议要求之间关系的分析。
持续要落到三本账
城市更新最容易出现的误判，是把「对城市有价值」直接写成「项目能够还本付息」。这里至少有三本不同的账：
第一本是社会收益账，算的是安全改善、通勤节约、服务可及性、文化保护这些公共价值。这本账很重要，但必须记住一条边界：社会收益不能直接用于偿还贷款。
第二本是财政收支账，算的是建设补助、后续运维投入、可能增加的税收，以及政府一方可能承担的或有责任。这本账最容易出问题的地方在于，城市新增税源并不自动成为项目收入——税收到的是财政口袋，不是项目的口袋。
第三本是项目现金流账，算的是租金、收费等实际收入，扣除运营维护和必要更新支出之后的余额。这本账有一个常见的错觉：资产评估增值不等于实际现金流。账面涨了十个亿，未必意味着每月能多收回一分钱。
举个例子：某更新项目投资10亿元，其中贷款7亿元，年利率按3%计算，每年利息就是2100万元。如果项目每年可用于偿债的净现金流只有2000万元，连利息都覆盖不了，更不用说归还本金。
即使周边房价上涨、商圈客流增加，也不能据此认定项目财务可持续。延长贷款期限能够缓解本金偿还压力，却不能消除持续的经营缺口。
由此，资金安排应当分类。
公共安全、公益设施等缺少直接收入的项目，重点看公共必要性、财政承受能力和长期维护保障；具有稳定经营收入的项目，按照真实需求和现金流融资；兼具两种属性的片区更新，则需要明确公共部分与经营部分的成本、资产和责任。
片区统筹可以降低重复建设和协调成本，但不能凭空创造偿债收入。
城市更新基金也要说明投什么、承担什么风险、如何退出。若基金投资附带地方固定回报或到期回购，最终风险仍可能回到财政。国家规划已明确，金融支持须坚持市场化、法治化，不得新增地方政府隐性债务。
REITs可以帮助符合条件的成熟资产盘活资金，但不能在项目尚无经营基础时，把未来发行REITs写成确定的退出安排。
地方应先完成五项工作
第一，把项目库建立在需求和资产底账上。
市级统筹住建、发改、财政、规划资源等部门，先查安全隐患、公共服务短板、人口变化，再核实可利用的土地房产及其权属、抵押、租约。
项目优先级应由问题紧迫性和实际效果决定。人口流入片区、老龄化社区、低效产业园，应形成不同的更新方案。
第二，以片区统筹降低成本，以项目核算明确责任。
同一街区的道路、燃气、供水和通信改造，应尽量统筹施工，减少反复开挖。公共空间改善、厂房利用和社区服务可以共同策划，但各项资金的用途、收益权和偿还责任仍要分别核清。
「综合平衡」应当有明确的资产、合同和资金流向支撑。
第三，让运营方和使用者提前进入方案。
老厂房改造，应先核实企业需要什么空间、能够承担什么租金；养老托育设施，应先核实服务对象、收费承受能力和运营成本。
居民、产权人和经营主体也应在方案阶段参与，明确改造期间安置、费用承担和改造后使用条件。否则，设施建好了，却可能因收费过高、功能不适或利益争议难以使用。
第四，给每个项目形成可核验的收支方案。
至少说明资本金来源、贷款期限、建设期资金安排、收入依据、运维费用和退出条件，并测算出租率下降、建设超支、投运延迟时的资金缺口。
财政确需承担的公共服务支出，应按权限和预算程序明确。商业回报不足的项目，可以缩小规模、分期实施或调整用途；民生安全项目则应优先安排必要投入。
第五，考核延伸到建成之后。
除开工率、投资额外，增加设施实际使用率、运维资金落实率、公共服务覆盖、故障下降情况和居民负担变化等指标。
对产业空间，还要看真实入驻、企业持续经营和就业；对历史街区，要看文化保护与居民生活是否兼容，不能仅用游客数量和商业租金评价。
地方下一步最有价值的成果，是拿出一批需求明确、权属清楚、资金分工合理、运营责任落实的项目。城市更新能否持续，最终要在这些项目建成后的账本和日常使用中得到验证。
今日决策参考
以上报道，基于《今日决策参考》知识库。
《今日决策参考》是雨前传播旗下战略情报产品，服务50,000+产经决策者，重点回答四个问题：
政策把资源投向哪里？地方在争什么？企业往何处去？哪些变化影响资本市场？
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