防范和打击非法金融活动总体战：实战手册100课（39）|侦查|公安|司法机关|法院|犯罪|立案|非法金融活动

本期主题：“行刑衔接”操作指南——行政移送、证据转换、联合办案

核心看点：整合福建、贵州、湖北、山东等地方案中的行刑衔接设计——行政移送的标准是什么、行政证据如何转换为刑事证据、行政与刑事如何联合办案、为什么“双向闭环”比“单向移送”更重要

一、行刑衔接在“全链条治理”中的定位

行刑衔接是“打早打小”和“案件攻坚”之间的“桥梁”。

打早打小以行政处置为主——约谈、警告、责令整改、行政处罚——这些是行政手段。案件攻坚以刑事打击为主——立案侦查、刑事拘留、起诉、审判——这些是刑事手段。两者之间需要一座“桥”——当行政处置发现涉嫌犯罪时，怎么移送给公安机关？当公安机关侦办案件发现行政违规时，怎么移送给金融监管部门？

这座“桥”就是行刑衔接。

贵州方案要求“持续加大行政、刑事衔接”，福建的“闽执法”平台建立了“行刑衔接全链条双向闭环机制”，湖北“公检法协同发力”，山东“快侦快办”——各地方案都在强调行刑衔接，但在具体操作层面差异很大。有些地方“衔得上”（移送顺畅），有些地方“衔不上”（移送受阻），有些地方“衔了但接不住”（移送了但公安不立案）。

行刑衔接是否顺畅，直接决定了“打早打小”的成果能不能转化为“案件攻坚”的成效。行政发现了犯罪线索但移不出去，犯罪就得不到惩罚；公安侦办了案件但行政跟进不上，违规行为就可能“漏网”。

二、行刑衔接的三大痛点

从各地方案的实践来看，行刑衔接普遍存在三个痛点。

痛点一：移送难。

行政监管部门发现涉嫌犯罪线索后，需要移送给公安机关。但移送过程中经常遇到问题：公安机关认为“证据不足”不予立案、认为“不属于刑事案件”不予接收、认为“线索不够明确”要求补充材料。移送标准不统一，导致很多线索“卡”在行政和刑事之间，两头不管。

痛点二：证据转化难。

行政执法的证据标准和刑事侦查的证据标准不同。行政证据能不能作为刑事证据使用？行政询问笔录能不能作为刑事侦查笔录？行政鉴定结论能不能作为刑事鉴定意见？——这些问题在实践中经常引发争议。行政移送的证据不够刑事标准，公安机关就要重新取证，浪费大量时间和资源。

痛点三：协同难。

行政监管部门有行政监管的资源，公安机关有刑事侦查的权力。但在实际工作中，两者往往“各干各的”——行政查行政的、公安查公安的，信息不共享、行动不协同、资源不整合。一个案件，行政查了一遍、公安又查了一遍，效率低、成本高。

三大痛点的核心问题是一个字：通。标准不通、证据不通、机制不通——就是“衔不上”。

三、福建的解法：一个平台打通三条路

福建的“闽执法”平台是目前各地方案中行刑衔接机制设计最系统的，它用“一个平台”打通了“三条路”。

第一条路：标准统一。“闽执法”平台统一了案件移送标准和数据规范——行政向公安移送什么材料、以什么格式送、什么标准算“够”，全有统一规定。公安接到移送后，按统一标准审查——符合条件的必须接收，不符合条件的必须说明理由。标准统一了，行政和刑事之间就不再有“扯皮”的空间。

第二条路：双向闭环。“闽执法”平台建立了行刑衔接全链条双向闭环机制。什么叫“双向闭环”？第一是行政→刑事方向：行政监管部门发现涉嫌犯罪的线索，通过平台移送公安机关。公安机关接收后立案侦查，侦查结果通过平台反馈给移送的行政部门。第二是刑事→行政方向：公安机关在侦办案件中发现行政违规线索，通过平台移送金融监管部门。监管部门接收后启动行政处置，处置结果通过平台反馈给公安机关。两条路都通，而且是“闭环”的——移出去了，有结果回来。不是“移送了就不管了”，而是“移送了还要跟进结果”。

第三条路：全程留痕。“闽执法”平台的所有移送、接收、立案、处置、反馈全程留痕、全程可追溯。什么时间移送的、谁接收的、什么时候立案的、什么时候反馈的——每一个步骤都有记录。全程留痕的好处是：谁在拖延、谁在推诿、谁在“不作为”，一目了然。

福建“闽执法”平台目前已移送线索2件——数量不大，但机制已经跑通了。有了制度保障，后续移送只会越来越多。

四、贵州的解法：先行政、后刑事

贵州的行刑衔接走的是“先行政、后刑事”的路线。

贵州方案要求“持续加大行政、刑事衔接”。从贵州法院系统公布的318件案件来看，贵州的模式是：行政监管部门先进行行政处置，发现涉嫌犯罪的，再移送公安机关刑事立案。公安立案后，检察院起诉、法院审判——完整的刑事链条走完。

贵州模式的特点是“行政在前、刑事在后”，行政处置不只是“挡箭牌”，也是“侦查前哨”。行政处置的过程中收集的证据、固定的材料，为后续刑事侦查打下基础。贵州的一个亮点是法院系统的“率先亮剑”——法院系统在“总体战”启动4个月后就公开通报了318件案件的审结情况。法院系统的主动作为，为行刑衔接的“刑事端”提供了强大的支撑。公安侦查、检察院起诉、法院审判——刑事链条完整，行政移送才有“底气”。

五、联合办案：行刑衔接的最高形式

行刑衔接不只是“移送”，更高层级是“联合办案”——行政和公安坐在一起、查在一起、判在一起。

湖北的“公检法协同发力”是一个典型的联合办案模式。行政监管部门发现线索、移送公安；公安立案侦查；检察院提前介入、指导取证；法院快审快判——四个部门形成一个完整的办案链条。

百色方案要求“联合金融监管、人民银行、公安、市场监管等部门对消费返利、伪交易所等风险线索进行摸排、开展联合执法行动”——联合行动不是“各自行动”，而是“坐在一起、干在一起”。山东方案要求“快侦快办”——快侦快办的前提是行刑衔接顺畅。如果行政移送要拖三个月、公安立案要拖三个月、检察院起诉要拖三个月、法院审判要拖三个月——一年就过去了。“快”不起来。

联合办案的要点是三个方面。一是有牵头人——谁来召集、谁来协调、谁来汇总。二是信息共享——行政掌握的信息要同步给公安，公安掌握的信息要同步给行政，不能“各捂各的”。三是有时间表——什么时间移送、什么时间立案、什么时间起诉、什么时间审判——每个环节都有明确的时间节点。

六、行刑衔接的“三个通”

从各地方案的实践中，可以提炼出行刑衔接的“三个通”。

第一个通：标准通。行政移送和公安接收之间，要有统一的标准。福建的“闽执法”平台统一了案件移送标准和数据规范——什么材料、什么格式、什么标准算“够”，全有统一规定。标准不通，移送就变成了“拉锯战”——行政觉得“我够标准了”，公安觉得“你不够标准”，谁也说服不了谁。

第二个通：证据通。行政证据和刑事证据之间，要有清晰的转化规则。哪些行政证据可以直接作为刑事证据使用？哪些需要重新取证？行政询问笔录在什么条件下可以作为刑事侦查笔录？——这些问题需要明确的规定，不需要每次移送都重新“吵架”。

第三个通：机制通。行政和公安之间，要有常态化的协同机制。联合办案、信息共享、定期会商——不是“有事才找”，而是“天天在一起”。福建的“闽执法”平台是一个机制载体，湖北的“公检法协同”是一个组织载体，百色的“联合执法行动”是一个行动载体。

七、行刑衔接对“三年总体战”的特别意义

“三年总体战”区别于以往专项行动的一个重要特征，就是“全方位协同”。而行刑衔接正是“全方位协同”的核心内容。

没有行刑衔接，打早打小和案件攻坚就是“两张皮”。行政处置做了，但犯罪没有受到惩罚；刑事打击做了，但行政违规没有处理。两条线各走各的，形不成合力。没有行刑衔接，线索移送就是“断头路”。行政发现了线索移不出去，线索就烂在手里；公安需要线索但行政不移送，侦查就没有方向。线索在行政和刑事之间“卡住”，谁也动不了。没有行刑衔接，“露头就打”就是一句空话。露头了，但“打”不动——行政没有权力抓人，公安没有线索侦查，“打”就落不了地。

行刑衔接通了，打早打小和案件攻坚才能真正“衔得上”。

八、对各方的启示

对方案起草者的启示：行刑衔接不能只有“加强行刑衔接”一句话。要设计移送标准（什么情况移送、移送什么材料、什么标准算够）、证据转化规则（行政证据如何转化为刑事证据）、协同机制（怎么联合、怎么共享、怎么通报）——每一个环节都要有具体制度。

对行政监管部门的启示：发现涉嫌犯罪线索，不能“自己消化”——该移送的必须移送，不能以行政处罚代替刑事打击。行政处罚解决的是行政违法问题，刑事打击解决的是刑事犯罪问题。两者不能互相替代。

对公安机关的启示：行政移送的案件，不能“一推了之”——该接收的必须接收，不能以“证据不足”为由拒绝。证据不足可以补充侦查，但拒绝接收就是“不作为”。

本期金句

行刑衔接是“打早打小”和“案件攻坚”之间的桥梁。福建的“闽执法”平台统一了移送标准、建立了双向闭环、实现全程留痕；贵州的“先行政、后刑事”让行政处置成为刑事侦查的“前哨”；湖北的“公检法协同”让四个部门形成了一个完整的办案链条。标准不通、证据不通、机制不通——“三不通”是行刑衔接最大的痛点。标准通、证据通、机制通——“三通”是行刑衔接努力的方向。没有行刑衔接，打早打小就是“只有行政没有刑事”，案件攻坚就是“只有刑事没有行政”。两条线走不到一起，“总体战”就形不成合力。

思考题

第一，你所在地区行政移送公安机关的线索，公安接收的比例大概是多少？移不出去的主要原因是什么？

第二，你所在地区行政证据和刑事证据之间，有没有明确的转化规则？如果没有，应该如何建立？

第三，你所在地区的行政监管部门和公安机关之间，有没有常态化的联合办案机制？如果没有，应该如何建立？

培训建议

适用对象：各级防非打非牵头部门负责人、政法系统相关工作人员、行政监管部门相关工作人员。

教学要点：

第一，重点讲解行刑衔接“三大痛点”及其解决路径——移送难、证据转化难、协同难。

第二，重点剖析福建“闽执法”平台的“双向闭环”机制——行政到刑事、刑事到行政，两条路都通，而且都有反馈。

第三，引导学员对照检查——本地行刑衔接的现状如何？是否有统一的移送标准？是否有明确证据转化规则？是否有常态化的联合办案机制？

互动设计：让学员分组讨论——模拟一个场景：行政监管部门发现一家公司涉嫌非法吸收公众存款，需要移送给公安机关。请各组列出移送清单（移送什么材料、什么格式、什么标准算够），并说明移送后的跟进流程。

【备注】【关于本系列】