2026年2月，习近平总书记在北京考察时强调，北京建设国际一流的和谐宜居之都，必须以首善标准推进城市治理。伴随中国城市化进程进入新阶段，新时代国家治理体系现代化不断深入，北京作为首都承载着政治中心、文化中心、国际交往中心与科技创新中心的多重战略定位，肩负着建设“大城善治”样板城市的特殊使命。近年来，北京在超大城市治理叠加首都治理这一全球性难题方面积极探索，逐步形成了以人民为中心的价值导向，安全、发展和开放并重的制度体系，以数智技术为支撑的接诉即办创新实践，上述“三位一体”治理体系的建立既是北京提升超大城市治理现代化水平的重要举措，也为我国解决“大城市病”、推进城市现代化提供了重要参考和有益启示。
01
以人民为中心的价值取向
人民城市人民建、人民城市为人民。北京在推动首都治理过程中始终把以人民为中心作为根本遵循。城市的最终归宿是服务于人的全面发展与美好生活。坚持以人民为中心，就是要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。长期以来，北京城市治理新老难题交织，老旧小区改造、养老托幼、医疗服务、交通出行、污染防治、基层应急管理等与市民息息相关的问题亟待解决。为此，北京将减量发展与提质增效作为城市发展的核心路径，以人口调控、功能疏解倒逼城市结构优化，将有限的资源更多地投向教育、医疗、养老、住房等民生领域。各区政府还探索建立了“民生项目池”等形式多样的民生清单机制，将城市居民在基本公共服务方面的诉求系统梳理为可量化、可考核的政策目标。各职能部门的年度绩效评估，不再单纯依赖经济指标，而是引入市民满意度、诉求响应率、公共服务均等化水平等人本指标，真正将以人民为中心贯穿于首都治理的全流程。
土地资源稀缺与住房需求持续增长之间的结构性张力，给首都治理带来了挑战。为了破解这一民生难题，北京不断完善以公租房、共有产权房为主体的住房保障体系，探索“多主体供给、多渠道保障、租购并举”的住房制度。针对新市民和青年群体的住房困难，加大保障性租赁住房的供应力度，推动职住平衡，从制度层面满足“夹心层”群体的居住需求。在教育领域，北京持续推进义务教育优质均衡发展，通过学区制改革、集团化办学、九年一贯制学校建设等举措，逐步缩小城乡之间、区域之间的教育资源差距。特别是针对随迁子女就学问题，北京不断放宽准入门槛，保障其平等享有受教育权利。首都在教育治理领域的一系列举措正是对“让每一个孩子享有公平而有质量的教育”这一人民期盼的回应。
作为首都现代化进程的一个重要趋势，北京居民多元化、个性化、差异化的民生诉求不断涌现，城市治理面临着从宏观政策供给向精细化需求响应的转型，传统的“大水漫灌”式公共服务已难以满足首都居民对美好生活的向往。通过不断的探索和尝试，北京大力推进“一刻钟社区服务圈”建设，以步行15分钟为半径，系统布局菜市场、便利店、早餐店、家政服务、体育健身等日常生活配套设施，将民生服务的触角延伸至城市的毛细血管。与此同时，小巷整治、城市更新的深入推进，将城市环境品质的提升与居民生活质量的改善紧密联结，体现了治理工作“从小处入手、从细节见心”的民生取向。
02
安全、发展和开放并重的制度体系
首都治理不仅具有超大城市治理的共性特征，而且面临世界范围内少有的结构性制约和多重目标导向。北京作为首都的“四个中心”定位、超大城市属性、庞大人口规模、有限的资源条件、历史文化名城建设与城市更新发展交织、保障首都安全与城市日常运行交织等因素相互叠加，使治理面临目标多元、主体复杂、区域差异等难点。对此，在党中央的关怀和指导下，北京建立了安全、发展和开放并重的制度体系，围绕首都定位、城市安全、区域发展、生态环境保护、历史文化保护、数字经济发展等重点领域加快推进地方立法进程，为全国城市治理法治化树立标杆。
积极推进城市安全治理的法治化进程。在自然灾害防御方面，针对北京的地理气候特点，制定了防洪排涝、地震应急等专项法规，为韧性城市建设提供法律支撑。在城市运行安全方面，针对轨道交通、燃气管网、高层建筑等城市生命线系统，持续完善安全监管法规体系，强化隐患排查与应急处置的法定程序。《北京市突发事件应急预案管理办法》的修订与实施，进一步规范了突发公共卫生事件、自然灾害、事故灾难等各类突发情形下的政府应急处置权力边界与程序要求，在保障政府依法高效行动的同时，也对公民权利的依法保护作出明确规定。
围绕可持续发展和开放发展，推动建立了一系列法律法规。针对大气污染治理、水资源管理、生物多样性保护等核心议题，北京市建立包括大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治、危险废物和生活垃圾管理在内的一系列法规体系，彰显了北京在生态文明建设领域的法治担当。随着数字经济的蓬勃发展，北京在数据安全、算法治理、平台经济监管等新兴领域积极探索立法路径，依托其作为全国科技创新中心的战略定位，制定实施了《北京市数字经济促进条例》《北京国际科技创新中心建设条例》等规章制度，完善科研成果转化、知识产权保护、科技企业发展以及人工智能、大数据等新技术应用方面的法治建设，为构建良好的数字营商环境提供制度保障。
03
接诉即办：以数智技术推动治理创新
接诉即办是治理目标、治理价值、治理路径和治理经验的集中表达，也是首都治理坚持人民立场的鲜活实践。2024年8月，中国社会科学院与北京合作共建首都治理研究院，成为北京第一家以首都治理为研究对象的专业智库；2024年12月，北京接诉即办改革论坛在京成功举办，以接诉即办为代表的首都治理研究学术影响力和国际影响力不断扩大；2025年12月，《城市治理研究》创刊号在京发布，聚焦首都治理和城市治理现代化研究。当前，首都城市治理研究正在进入大发展和大繁荣的崭新阶段，接诉即办以及北京首都治理的创新实践，将为首都城市治理研究提供源源不断的鲜活素材与理论滋养。
在实践层面，为了应对首都治理的结构性制约和多元目标导向，北京依托12345市民热线，于2019年正式推行接诉即办工作机制，要求各区、各部门对市民诉求实现“即时接诉、首接负责、限时办理、回访核实”的全流程闭环管理。这一机制是针对长期存在的“诉求空转”问题的治理变革，更是首都治理体系的重大创新，为安全、发展和开放并重的制度体系建设提供了重要保障。接诉即办机制重构了首都与市民之间的诉求响应关系，将市民的每一条诉求，转化为倒逼政府部门履职尽责的制度性压力；将原本分散于各部门的治理责任，通过“首接负责”原则整合为清晰的权责体系。从被动应付到主动回应，从部门本位到整体政府，从行政逻辑到服务逻辑，接诉即办在实践过程中内涵不断丰富。随着《北京市接诉即办工作条例》的颁布实施，接诉即办的创新治理机制以地方立法形式固化为法律制度，实现了从管理创新到制度建构的跨越。
接诉即办机制运行至今，北京12345市民热线已累计受理1.9亿件市民诉求，形成了体量庞大、类别丰富的城市治理数据资源。随着大数据和人工智能技术的普及和应用，充分挖掘这一数据资源的治理价值势在必行。以2024年1月北京市政务服务和数据管理局组建为标志，接诉即办机制进入了全新的数智化发展阶段。组建北京市政务服务和数据管理局是适应数字政府建设需要，通过打破部门数据壁垒，统筹政务服务平台、政务数据、智慧城市和数字基础设施建设，优化首都治理的重大举措。依托北京市政务服务和数据管理局，北京12345市民热线庞大的数据库与首都政务服务系统逐步打通，通过数智技术进一步深化和完善接诉即办机制，深入挖掘分析北京12345市民热线数据库，探索实现了“市民数据源自市民，市民数据服务市民”的良性循环。
在接诉端，运用数智技术从话务员接诉向话务员与人工智能并行接诉演进。以12345市民热线为例，传统模式下，诉求分拨高度依赖人工判断，不仅效率有限，而且存在分拨不准、重复流转的问题。通过探索引入自然语言处理技术，对来电诉求进行实时语义识别，自动判断诉求类别、责任主体与紧急程度，提升派单精准度。面对海量来电，引入AI辅助座席系统，在座席人员接听电话的同时，系统自动推送相关政策法规、历史诉求等，为座席人员提供实时辅助决策支持，有效提升了诉求解答的准确性与一致性。与此同时，探索应用情绪感知技术，识别来电市民的情绪状态，对于情绪不稳定市民的来电实施优先处理或升级转接，在技术层面将人文关怀注入治理流程。
在分析端，利用数智技术加强对诉求数据的结构化分析，将被动处置转变为预防性治理。通过构建诉求数据的多维分析框架，对每条诉求进行地理位置、问题类别、时间分布、人群特征等多个维度的标注与归类，运用大数据和人工智能的汇聚分析，城市治理部门能够清晰识别不同区域、不同时段、不同群体的针对性问题，从而将有限的治理资源精准投放至最需要的地方。此外，基于大数据的分析能力，锁定高频共性问题，通过“每月一题”等主动治理和未诉先办机制，聚焦群众反映最集中的若干民生难题，统筹协调资源集中攻坚、系统解决。
在处置端，通过推进与城市网格化管理系统、房屋登记系统、企业信用系统等城市基础数据平台的互联互通，提高数据利用效能、提升问题处置效率。对历史诉求数据与城市运行监测数据进行深度融合分析，探索建立城市问题的预测预警模型。通过对道路破损、管网老化、社区环境等城市运行体征数据的持续监测与模式识别，推进提前预警、提前介入，将接诉数据真正渗透到城市治理的毛细血管中。跨部门的数据深层连接和高效利用代表了城市智慧治理的高级形态，即政府不再被动等待市民来反映问题，而是通过数智技术主动发现问题和预判风险，初步实现了“治未病”的效果。
在反馈端，加强反馈机制的制度设计，通过闭环管理提升治理效能。北京将接诉即办的诉求响应率、按时办结率、市民满意率，纳入区级政府与市级部门的年度绩效考核体系，并通过实时数据平台向全市公示各单位的排名与得分。这一以数据为驱动的“赛马机制”，在政府系统内部形成了改进民生服务的持续竞争压力。与此同时，北京要求各责任单位在完成个案处置的基础上，对同类问题的系统性成因进行深度分析，提出制度性改进方案，实现举一反三的深度治理，从而完善接诉即办机制的完整闭环。
作者系中国社会科学院首都治理研究院国际比较研究部副主任、副研究员
来源 ：中国社会科学报
原标题： 首都治理的制度特色与实践创新
责任编辑： 王亮
新媒体编辑：常畅
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