导读
《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《发展规划法》）以法律形式明确了坚持党的领导原则，确保党的路线方针和决策部署通过法定程序转化为全社会共同的规划行动。《发展规划法》不仅明确了发展规划的法律地位、编制程序、实施机制和监督责任，而且在第二十四条明确要求健全国土空间规划落实国家发展规划的机制。实施《发展规划法》对推进国家治理体系和治理能力现代化、保障中国式现代化建设行稳致远具有多维度的重大意义。这对正在构建国土空间规划体系、完善城乡规划制度而言，既是实施《发展规划法》的法律责任，也是提升空间治理能力的重要机遇。
本文字数：5302字
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作者 | 何明俊
中国城市规划学会规划法律与制度学术专班负责人，法学博士，杭州市政协城市建设与人口资源环境委员会原主任、一级巡视员。
01
发展规划与空间规划的关系
发展规划与国土空间规划均以“以人民为中心”为根本立场和价值取向，以满足人民对美好生活的向往的发展为共同逻辑起点，通过目标引导与空间治理的协同，共同推动高质量发展。但是，发展规划与国土空间规划在国家治理的职能方面是不相同的，存在的差异主要表现在两个方面：
（1）在治理目标与手段方面。发展规划以发展目标为导向，进行财务统筹、政策引导和项目管制，持续推动经济增长和民生改善。而国土空间规划以空间治理为核心，进行空间统筹、用途管制，确保区域、城市与社区空间治理的可持续性与公平性。
（2）在治理期限与特征方面。发展规划的重点是五年规划纲要，重点在于资源配置的效率与时序安排，具有综合性、灵活性和执行性。而国土空间规划的重点是15至20年的长期规划，重点在于空间资源的刚性约束与长期稳定，具有整体性、稳定性和法定性。
《发展规划法》第四条规定“国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力”。这一表述从法律层面明确了国家规划体系的基本结构。根据《发展规划法》，发展规划与空间规划的关系主要表现在3个方面：
（1）从综合统筹角度看，《发展规划法》强调发展规划的统领作用，要求健全空间规划落实发展规划的机制。
（2）从可持续发展角度看，《发展规划法》要求发展规划编制和实施必须落实生态文明建设要求，实际上是从法律层面确立了空间规划服务于发展目标、发展规划尊重空间约束的双向关系。
（3）从制度治理角度看，《发展规划法》对规划实施绩效的法定约束，使得规划目标不再是可完成可不完成的“软法”，而成为可评价、可追溯、可问责的法定职责。
02
发展规划与空间规划的协调难题
健全落实发展规划的实施机制应当发挥近期规划的作用。虽然，《城乡规划法》要求根据总体规划、国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，但是，由于缺乏法律性协调机制，近期建设规划的适用性不强、治理效能不高，主要问题如下：
（1）发展规划法律定位不清。宪法关于国民经济和社会发展计划的相关规定过于原则，并未形成法律性的协调机制，“财政、产业、科技、就业、消费、投资”往往难以形成一致性的统一政策。
（2）空间规划多规并存。部门之间各编各的规划，地方政府随意修改规划，规划实施缺乏刚性约束，相互难以协调一致，产生实施冲突等问题。
（3）近期建设规划没有实施机制。在《城乡规划法》中近期建设规划是城市总体规划的实施工具，但是近期建设规划却没有直接的实施机制，因为“一书两证”制度是围绕总体规划来设计的。
随着《发展规划法》的实施与空间规划制度的改革，发展规划法律定位不清与空间规划多规并存的问题逐步得以解决。城乡规划是一种目标导向型规划，发展规划统领的“财政、产业、科技、就业、消费、投资”等发展政策与国土空间规划确定的土地政策，为近期规划的编制在制度层面提供了清晰的确定性。从制度设计上看，近期规划理应当成为落实发展规划的机制。但是，近期规划法律地位与实施机制尚未完全解决。在《城乡规划法》中，实施规划的“一书两证”制度是围绕总体规划来设计的。其法定实施路径表现为“总体规划——控制性详细规划——规划许可”。这样的制度设计使得近期建设规划的实施效率大打折扣。近期建设规划在法律上定位模糊、缺乏直接的实施机制只有通过新的规划立法加以解决。为此，完善近期规划制度成为健全落实发展规划实施机制的重要任务。
03
健全落实发展规划的实施机制
近期规划与发展规划期限一致，均为五年。这使得近期规划能够与发展规划在目标、任务和项目安排上实现精准对应。从理论上讲，近期规划完全可以继续承担落实总体规划与发展规划机制的功能。但要真正实现这一功能，必须改变近期规划法律定位模糊、编制深度不足、缺乏实施机制的状况。为此，在空间规划立法中不仅要保留“总体规划——控制性详细规划——规划许可”的实施路径，而且还应当建立“近期规划——实施性详细规划——规划许可”的实施路径。近期规划不再是间接通过控制性详细规划发挥作用，而是成为编制实施性详细规划的直接依据之一。总体规划双向实施路径的制度创新在于，它赋予近期规划直接参与空间治理的能力。
一旦确立“近期规划——实施性详细规划——规划许可”的路径，近期规划就从总体规划的“配菜”转变为具有实际约束力的“正餐”。这一要求改变了传统上“详细规划只服从总体规划”的单一逻辑。总体规划提供长期性的空间结构和底线约束，近期规划提供五年期的政策转译和实施导向。发展规划确定的目标通过近期规划的空间转译，再经由实施性详细规划落实到具体建设项目，最终通过规划许可获得法律确认。这样，发展规划的空间传导应不再空置，而是形成了从宏观战略到微观行动的完整传导路径。在规划实施路径中，实施性详细规划作为面向具体建设活动的操作性规划，应当将近期规划确定的重点项目、空间布局和建设要求落实到具体地块和建设条件。规划许可则以实施性详细规划为依据，从而形成完整的实施闭环。这种双重依据的制度设计要求国土空间规划体系进行重构。
04
国土空间规划体系的重构
健全国土空间规划落实发展规划的机制不仅要提升近期规划的法律地位，更重要的是对国土空间规划体系进行系统性重构，其目的是更好发挥总体规划的空间治理作用与近期规划的实施导向作用。国土空间规划体系进行系统性重构主要包括3个方面：
一
总体规划的分期实施
总体规划是国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。健全国土空间规划落实发展规划的机制要求国土空间总体规划应当采用分期实施的方式。分期实施就是总体规划从“终极蓝图”向“愿景框架”转型。传统总体规划往往描绘一个远期理想空间状态，但由于规划期限过长、不确定性大，往往陷入“规划赶不上变化”的困境。五年期的发展规划确定的重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目，本质上是为实施总体规划可利用的发展资源。近期规划在这一过程中承担“政策转译”功能，将“财政、产业、科技、就业、消费、投资”等方面的政策综合转译为空间发展政策。在发展资源确定的条件下，近期规划更加容易清晰界定近期发展的空间范围、用地规模、基础设施配套和建设时序。因此，健全国土空间规划落实发展规划的机制需要采用总体规划“长期愿景+分期实施”的方式。
中共中央在“十五五”规划建议中提出：“探索实施建设用地总量按规划期管控模式，实行统筹存量和增量综合供地” 。这一要求进一步强化了分期实施的空间资源配置逻辑。在传统模式下，建设用地总量往往与远期规划蓝图挂钩，容易导致增量空间过早消耗或闲置。按规划期管控意味着以五年为周期核算建设用地总量，统筹存量挖潜和增量供给。《发展规划法》对绩效的法定约束，意味着近期规划应当根据发展规划确定的经济社会发展需求，预测重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目的所需用地，分阶段使用总体规划确定的增量空间，避免“寅吃卯粮”或空间资源配置失衡。这既符合可持续发展底线要求，也有助于提高土地资源利用效率。因此，实施建设用地总量按规划期管控模式是健全国土空间规划落实发展规划机制的一个重要手段。
二
详细规划的分层重构
在《城乡规划法》中，详细规划分为控制性详细规划与修建性详细规划。在落实发展规划实施机制的新框架下，二者的功能和编制依据需要重新界定。详细规划的编制不仅要依据总体规划，也要依据近期规划。控制性详细规划与修建性详细规划的协同，既要保证长期空间秩序的连续性，又要回应近期发展的现实需求。控制性详细规划依据总体规划进行编制，但与现行控制性详细规划相比应当简化，主要承担控制性作用。所谓控制性主要是指明确土地用途、道路交通、公共设施、基础设施配套等刚性管控要求。控制性详细规划不需要也不应当过度细化。简化后的控制性详细规划可以采用“中观立法”的模式，以具有一定抽象性和原则性的规则形式，为修建性详细规划留下一定的自由裁量权。这种“中观立法”是在法定框架内形成具有普遍约束力的空间规则。
修建性详细规划依据近期规划与控制性详细规划编制。但与现行修建性详细规划相比，其地位和职能应当显著提升。修建性详细规划不仅要承担部分原控制性详细规划的职能，还要与城市设计相结合。这意味着修建性详细规划不再只是对建筑方案的技术性深化，而应成为面向具体建设项目的空间实施依据。它需要统筹开发强度、建筑高度、绿地率、建筑密度、公共空间、交通组织、景观风貌、地下空间等内容，将近期规划确定的建设项目落位到具体地块。修建性详细规划可以采用规范性文件的形式，承担建设项目规划许可依据的职能。这样可以形成从总体规划到控制性详细规划、从近期规划到修建性详规的递进式实施机制，使发展规划的意图通过近期规划，最终通过修建性详细规划传导到规划许可。当然，修建性详细规划按职能最好更名为实施性详细规划。
三
选址论证报告制度的引入
在详细规划与建设项目之间，还需要引入选址论证报告制度，对建设项目进行事前审查。选址论证报告的制度价值在于建立事前审查的机制，以实现详细规划与建设项目在法理层面的一致性。实践中，一些重大项目在规划许可阶段暴露出与详细规划不符、与公共利益冲突或与周边用地不协调的问题。如果此时建设项目已经完成前期工作、进入实施阶段，则调整的社会成本较高。选址论证报告只能在控制性详细规划允许的范围内进行优化和选择，而不能以项目特殊性为由突破法定控制要求。控制性详细规划所确定的用途管制、底线约束等规则，构成选址论证不可突破的刚性边界。如果选址论证报告的内容涉及控制性详细规划的修改，则必须按照法定程序进行修改。选址论证报告制度不仅避免事后纠纷导致的资源浪费，也可降低制度性交易和社会成本。
选址论证报告是城乡规划参与重大工程项目前置审查的机制，也是多部门合作的制度平台。选址论证报告制度要求在建设项目进入规划许可程序前，对项目选址的合理性、合规性社会风险等进行系统论证。合规性不是简单的基于“法条主义”，而是事前防范空间中权利冲突。若出现对居民生活、公共安全、社会公平等方面产生的潜在影响，则在事前提出应对措施并及时调整选址或优化方案。通过对“三线”审查、环境影响分析、交通影响分析、日照影响分析、基础设施承载力分析等方式，体现了“自下而上、事前预防”的治理理念，在项目建设规划许可前化解建设项目的外在影响以及潜在的权利冲突。重大工程项目的空间安排应优先纳入近期规划层面统筹，通过选址论证报告进行前置审查。只有在按法定程序进行规划调整后，重大工程项目才具有合规性。
05
结 语
《发展规划法》对国土空间规划的影响是深层次的。它不只是增加了一个实施机制，而是要求国土空间规划体系在编制体系、审批制度、实施机制等方面进行系统性回应。健全国土空间规划落实国家发展规划的机制的关键是明确近期规划继续承担总体规划与发展规划的实施工具或者是实施机制，采用“中观控制、微观灵活、刚柔相济”的规划治理模式，建立“总体规划——控制性详细规划——规划许可”与“近期规划——实施性详细规划——规划许可”的分期、分层与迭代的实施闭环。总体规划的分期实施、详细规划分期分层重构以及选址论证报告制度的引入，共同构成支撑规划实施闭环的制度基础。唯有如此，国土空间规划落实发展规划的机制才能真正有效健全，国土空间规划、城乡规划空间治理能力和治理体系现代化水平才能得到真正提升。
本文来源：城市规划
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