来源：滚动播报

（来源：上观新闻）

文献分析法是搜集公开发表的围绕县级融媒体中心的典型案例研究，能够在某方面做出亮点被树立为典型的县级融媒体中心，在实践中无不得到了当地县委县政府的高度重视和支持，这些支持背后的结构性因素和笔者的深度访谈能够形成相互补充和印证。这种方法的合理性在于，尽管中国各县行政绩效并不相同，县级融媒体中心的发展程度也有所差异，但是各县结构和功能高度相似，地方政府介入媒体发展的手段和方式也大体相同。此外，在县级融媒体中心的发展上，顶层设计具有明确任务指向的政策只有融媒体中心成立这一阶段性工作，“新闻+政务服务+商务”这一路线定位在实际运行中具有行动的多样性，但以统合治理视角观察各地体制机制建设的经验分享，我们仍可以分析出典型案例背后的普遍制度逻辑。

二、新闻宣传：通联工作中心化与统合传播

在新闻宣传层面，县级融媒体中心的主要任务包括三个层次：上情下达，在大众媒体时代表现为保证上级媒体节目在县域的覆盖，在新媒体时代表现为直接转发上级宣传部门材料、按要求制作宣传材料（王家东，2025）；县内宣传，围绕县委县政府中心工作面向县内群众开展宣传鼓动；新闻通联，将县域政府工作的亮点、上级媒体需要的宣传素材向市、省、中央级媒体平台传送。在大众媒体时代的四级传播格局中，自上而下对县级宣传工作的功能定位主要是头部媒体政治宣传和文化产品的单向传递者，其自身的内容生产潜力在党媒的整体传播格局中未得到充分发挥与整合。

（一）通联工作中心化下的任务加码

互联网的全面崛起冲击了既有的传媒政治秩序。党的十八大以来，党中央在战略高度上强调“意识形态工作是一项极端重要的工作”，提出建设“大宣传”格局，深化“一盘棋”意识，同时推进各级主流媒体融合工程、推动各级党政部门建设政务自媒体直接下场引导舆论。党的十八大之前，各级宣传部主要向归口管理的电视台、广播台、文体局、政府新闻办等部门传输任务，新闻宣传工作主要通过动员宣传系统内部的资源完成。在“大宣传”格局下，各级主流媒体和政务部门纷纷在互联网建设新平台、开设新账号，中央、省级媒体借助资源优势，搭建适应融媒体生产、可以共享使用的技术平台（蔡雯，汪惠怡，2021），县以上各级媒体和政府部门对于宣传素材的需求推动了县一级新闻宣传工作的重心转向了新闻通联（陈国权，2019；袁鸣徽，2023；王家东，2025）。

在组织层面，促使这一转变实现的方式是中心工作模式。中心工作模式是县域党政体制运行的基本机制，是县域治理中最基本的工作模式（杨华，袁松，2018），其核心在于县级党委将县域范围内的行政业务转化为政治任务，借助考核体系将任务分解并分配到单位或个人，要求不同行业、部门和领域协调配合行动。与属于专业范围的行政业务不同，作为政治任务的中心工作一旦下达之后，任务承担主体必须保质保量、甚至超质超量地完成，否则就会被政治问责。在新闻宣传工作领域，县级党委强化了向乡镇、职能部门传输新闻通联考核任务，将新闻通联工作纳入县内党政部门长期性、一般性中心工作范畴。长期性是指县委宣传部以年度为单位考核乡镇、职能部门一级的宣传任务完成情况，一般性是指宣传工作较招商引资、园区建设等重点性中心工作相比，重要性较低但在综合考评体系中占一定分值，乡镇、部门也必须完成。由此，新闻通联工作的执行主体由宣传职能部门扩展到县域各部门。实践中，县委宣传部牵头对县级融媒体中心和乡镇、街道园区下发年度宣传考核方案，并在年末对各单位进行考核，依据考核情况对部门主要领导进行政治和经济奖惩。

新时代以来国家逐渐调整纵向的权力分配结构，试图集中行政权，自上而下地推动基层治理规范体系的建立，实现基层治理的现代化转型。这一过程具体体现为自上而下统一规则体系的建立以及更为强烈的政治动员机制（仇叶，2021）。在新闻通联工作中，上述变化一方面表现为目标设定权上移，在访谈中经常听到的是县委宣传部在制定县内考核方案时参照“市对县”考核、“省对市”考核，哪些上级媒体、哪些媒体平台能够进入考核项，如何为考核项赋分主要由区县级以上宣传主管部门决定，中央、省、市媒体对县级宣传素材汲取的政治刚性增强，压缩了县一级对上通联的自主性。另一方面，考核周期内采用纵向加码和横向排名等政治动员机制，加强对通联工作完成情况的过程管理。例如分数设置为基本分和加分项，加分上不封顶，以总分最多部门为满分，其他部门得分相应折算；纳入考核项的上级媒体平台以月度或季度为单位向供稿区县通报用稿数量和横向排名；宣传主管部门基于算法模型制定评估县区媒体传播力效果的榜单定期发布，而影响区县内容传播力的重要因素是上级媒体多平台是否协助进行全网传播。县域宣传素材向上流动的平台范围不断扩大，从传统的报纸、广播、电视扩展到主流媒体开设的新媒体平台，从上级媒体平台扩展到政务部门开设的平台，如学习强国、浙江宣传。此外，上级党媒的传统平台由于内容容量有限，权威性高，加剧了基层通联的竞争程度。新媒体平台虽然容量大，上稿难度降低，但将重点建设的新媒体平台供稿纳入考核项，并强化上级媒体、宣传部门对稿件的筛选权，亦可对基层形成较大政治压力。依靠自上而下强规则和强压力，基层新闻通联工作的任务量增加，政治压力增强。

（二）平台、内容与组织的统合传播

本文以统合传播概括县级融媒体中心应对自上而下新闻宣传通联压力时的策略。“统合传播”的内涵是，县级融媒体中心围绕县委制定的考核方案，依靠县委权威，对组织内部以及县域党政部门的资源进行调整和聚集，以完成新闻宣传任务的工作模式。在统合治理的模式下，县级党委为完成中心工作会对政府的行政系统进行全方位调整，包括行政机构整合、行政资源集聚、行政功能重塑及行政激励的政治化考量等（欧阳静，2019），因此统合传播是县域统合治理模式在新闻宣传领域的具体体现。统合传播具体表现为平台统合、内容统合和组织统合，平台统合是基础，内容统合和组织统合多是各地典型案例中涌现出来的有效做法。

1.平台统合。融媒体中心建设的第一步，由县委县政府推动，将县域原本分散的报纸、广播、电视、网站等媒体资源进行机构整合，部分地区将县域部门、乡镇的自有新媒体账号进行整合，统一入驻县融客户端。通过“中央厨房”采编流程再造、“两微一端”建设，县级媒体传播渠道完成从传统介质向移动传播的迁移。

2.内容统合。县级融媒体中心根据宣传部门对媒体工作考核重点调整编辑部资源配置和人员内部激励，在保证县域领导新闻的采编力量基础上，以更多的人力和资源投入到通联内容的生产，有些地区提出“全员对上、外宣带内宣”，引导融媒体中心各内容生产部门形成支持对上报道工作的合力。例如，浙江瑞安将最优秀的编导和摄像集中到电视外宣团队，每天召开外宣选题策划会，对于好的选题配齐人员、配优设备，并安排资深编辑做好前后方发采编联动（蒋亮，2021）。江苏东台市融媒体中心制定外宣工作考核办法，构建业务骨干带头、采编全员参与的工作格局，抽调专门力量组织策划，成立对外宣传工作领导小组，形成融媒体中心主要领导亲自抓、分管领导具体抓、外宣部门负责人带头落实、采编全员参与、镇区部门协同配合的外宣联动模式，并采用目标管理责任制的方式确保任务落实（夏静华，2022）。

3.组织统合。在县域范围内县级融媒体中心强化与县域其他部门在通联工作的横向协同关系，强化对县域范围内宣传素材的汲取。作为从事新闻宣传的职能部门，县级融媒体中心首先需要得到县级党委的支持，然后才能依靠党委的权威整合其他部门的力量。

组织统合可以依靠四种方式。第一种方式是借助党委权威，强化融媒体中心对其他党政部门通联工作的考核权。浙江龙游县委宣传部专门出台《龙游县新闻宣传工作考核办法》，对于乡镇（街道）、机关部门的通讯员管理考核，由县级融媒体中心进行统计评分，请县委宣传部门进行综合评定。龙游传媒集团明确专门科室负责汇总乡镇部门通讯员的新闻稿件和素材的报送采用情况，每月上报给县委宣传部审核，由宣传部每月将用稿情况发给各乡镇部门一把手及分管领导（李文敏，2020）。

第二种方式是建设融媒体分中心，掌握向其他部门协调资源、统筹调度的权力。上海市青浦区融媒体中心着力建设“1+11+X”的集群，即1个区融媒体中心、11个街镇分中心和X个区级单位分中心，并制定了《街镇级融媒体中心标准化建设的指导意见》，极大丰富了区融媒体官方微信号的稿源（沈旖婷，2024）。

第三种方式是依托技术平台。在新华智云的技术支持下，南京市江宁区融媒体中心搭建了江宁小微融媒体工作站，将宣传网点下沉至社区、街道、工业园区等基层组织，将网格员、社工、居民代表、企业宣传人员纳入融媒体采编体系。以江宁区小微融媒体工作站为中心点，区融媒体中心与区委宣传部、基层街道社区宣传单位形成信息线索、发布渠道相互融通的资源共享群体（蔡雯，汪惠怡，2021）。

第四种方式是加强经济联系。在注重经营创收的县级融媒体中心，县级媒体纷纷与县域其他部门建立政务服务关系，乡镇、部门财政资源在宣传工作中的投入通过媒体的政务服务实现。在本文作者重点调研的A县，A县媒体通过与县内乡镇、职能部门围绕宣传任务签订合作协议，与合作部门建立更紧密的信息沟通关系，强化组织间在宣传策划、活动运营和稿件上送中的协同行动（袁鸣徽，2023）。不仅仅是县级融媒体中心，县外上级媒体亦纷纷下沉以政府购买宣传服务的方式协助乡镇、部门完成通联任务，正如王家东（2025）指出的：中央媒体驻各省记者站、市级媒体在各区县设置的分站在具体的运行中，都以政务宣传、广告服务以及参与基层大型活动宣传作为重要的经营活动。被纳入通联考核项中的上级平台在县域政务创收中具有极大优势，成为上级媒体下沉创收的“利器”（张培，2024）。

（三）基层减负与A媒体新闻通联的“再常规化”

2024年以来，党中央明确提出为基层减负，坚决整治形式主义、官僚主义问题，中办、国办印发《整治形式主义为基层减负若干规定》，规范中明确要求压减考核指标，突出考核重点，不层层加码，不得按月度、季度频繁搞排名通报，不得以通报排名的形式变相进行考核等为基层减负的具体举措。M省是中央重点督导检查的省份，省委省政府高度重视基层减负工作，2024年出台《关于持续为基层减负赋能若干措施》，明确提出“减负不减责、松绑不松懈”的工作要求，不少A县基层干部将此次治理称为“上级解绑”。在统合治理的框架下，“上级解绑”在A县的直接表现是对干部考核项的严格限制，通过削减考核项严控中心工作数量，2025年以来A县县委办、县政府办对乡镇干部的考核体系中，考核项数目减少，考核频率大大降低。

在宣传工作领域，通过中心工作模式推动县级对上新闻通联工作被认定为增加了基层负担，A县县委对于新闻通联工作的考核全面弱化。A县县委办、县政府办在2025年度全县乡镇（街道、园区）、县级机关部门综合考核的实施意见中明确要求：“不得将在刊物和媒体刊发文章信息、经验做法等作为考核内容”，“不得将以县直部门为主责的事项以属地责任的名义纳入对乡镇（街道、园区）考核范围”。县委宣传部遂取消了对乡镇（街道、园区）的新闻通联工作考核项。2025年A县宣传部对融媒体中心的宣传工作考核方案中涉及新闻通联的板块有对外宣传（传统媒体）（5分）、新媒体外宣（10分）、学习强国（10分），占考核总分25%，远低于2021年前后近75%的占比。自2023年以来，M省省委宣传部对全省县级融媒体中心的主要新媒体平台（客户端、抖音号等）内容围绕“转发、评论、点赞”数据设计考核模型，并进行季度考核排名，但自2025年第4季度起该排名不再向各县区公布。

对新闻通联的考核弱化推动A县新闻通联工作从全县党政系统高度动员的统合传播模式回退到由宣传系统职能部门主要负责的县域常规工作行列，本文称之为新闻通联工作的“再常规化”。“再常规化”首先体现在县域宣传经费的集约化使用。A县县委书记明确要求，全县各单位除融媒体中心和N市日报A县记者站外，不再和县外媒体合作。县内严格限制以政府为主体举办农事节庆等大型活动，乡镇部门单笔宣传经费开支达到3万元以上须由宣传部审查是否必要。“再常规化”还体现在新闻通联工作的评价标准从过去的追求“上级媒体稿件录用”转向看中通联宣传对地方文旅消费的实际带动作用，即“流量转化”。2025年 A县县委提出全县通联工作重点是围绕县内一处景点集中开展面向县外的文旅推广，促进旅游消费，这项任务由县委宣传部统筹具体事项，乡镇部门只需承担配合工作。由于具有“指挥棒”效应的通联行政考核被禁止，乡镇部门对上级媒体和政务平台的供稿压力有所减轻，实践中的自主性得以提升：“过去学习强国考核压力大，我们每周都要供稿到县宣传部，现在一般每月1到2篇，有内容就供稿，没有合适的内容也不强求，虽然供稿被采用有额外加分，但对年终考评影响也不大。”（A县LS街道宣传委员，2026年1月22日）

对于A媒体而言，取消通联考核削弱了媒体对县域宣传资源的动员能力，并推动媒体重新考量在通联工作中的资源投入。用通联部副主任的话讲，“没有考核压力，有些上级约稿需求我们发在通联群里，县内其他部门也不再积极响应”，“过去上级媒体一些很小的约稿需求我们都积极回应，现在也在重新考虑资源投入的性价比”（A县融媒通联部副主任，2026年1月21日）。总编辑对此也颇感无奈，“因为没有通联考核了，所以现在乡镇不看重这方面了，省级媒体也好，市级媒体也罢，这些媒体即使主动提出协助乡镇、部门在上级媒体平台进行宣传，乡镇、部门也不感兴趣了”，“过去是乡镇部门主动找我们媒体帮助他们策划、提炼宣传亮点，现在是我们遇到约稿主动去找乡镇部门，实际采访中部门一把手、宣传干事一般是不会出面的，当遇到大的选题宣传部直接开协调会时，县内各部门的配合度会高一些”（A县融媒总编辑，2026年1月18日）。

新闻通联的“再常规化”导致了A媒体政务宣传收入的降低。随着政务客户举办活动、宣传片制作需求的减少，A媒体将原本服务政府宣传片制作和活动运营的人员调整到新媒体平台进行短视频拍摄，媒体领导也不再提及“外宣带动内宣”，对内部负责通联部门的考核要求也有所松动，将更多采编资源投入新媒体平台，如抖音、视频号，但在与海量自媒体的竞争中尚未显现出特殊优势。A媒体来自乡镇的政务合作收入从2023年的1270万元、2024年960万元降到2025年600万元。在A媒体负责创收的中层看来，“财政要习惯过紧日子，今后乡镇、部门的宣传费可能归零，媒体和县内部门的关系可能回到业务配合关系”（A县融媒创收部门主任，2026年1月20日）。

三、媒体监督：统合治理助推可控问政

除新闻通联外，县级融媒体中心高度依赖统合治理机制发挥舆论监督功能。县融的舆论监督功能以批评报道和网络问政为主要形式。在县域党政科层制内，县级融媒与乡镇、委办局属于平级单位，媒体部门的舆论监督空间狭小。梳理县融舆论监督功能的演进历程可以发现，统合治理框架下，“批评-整改”和“问政-回复”模式的确立对舆论监督过程中媒体与其他部门的配合提出了更高要求。党委统筹与干部考核使得舆论监督对县域党政部门的动员强度增加，媒体舆论监督的“建设性”凸显。

（一）县融监督功能的演进

长期以来，对县级政府的监督大多由上级党媒下沉监督或异地监督完成。2000年之后，以《南京零距离》为代表的电视民生节目兴起，各地县级广播电视台也模仿推出了主打“帮忙”的民生栏目，拓展了媒体监督的形式。县级民生节目初期的风格是直白地“曝光”问题，在“媒体-部门”联动机制尚未建立的时代，媒体领导人“敢得罪人”是保证栏目存续的重要因素。A县广播电视台2007年开播了一档“帮忙”类民生节目，被批评的乡镇部门领导常常通过宣传部长、县长向电视台施压，但时任A媒体台长性格强势，他一方面在政治上“守住红线”，县里大事（比如群众上访）按照县委要求谨慎处理，获得县委书记的信任，一方面在平时的舆论监督中对政府部门较为强硬。

党的十八大以来中国基层治理的重心逐步由经济发展向社会治理聚焦，服务型政府建设要求政府部门积极回应民众诉求，问政类节目成为一时风潮。县级媒体亦纷纷试水问政，例如浙江省长兴县融媒体中心《直击问政》、河南省项城市融媒体中心《电视问政》、江苏省邳州市融媒体中心《政风热线》、山东省五莲县融媒体中心《问政五莲》等。与早期民生节目不同，问政节目从诞生之初就被定位为县级党委政府推动中心工作的执政工具，其选题主要围绕党委政府关心的重点工作，媒体虽然也会通过具有冲突性的脚本设计增加“辣味”，但“媒体监督-整改追踪”的流程逐渐建立，协助被问责部门解决问题并妥善进行公开回应，凸显了媒体的“建设性”角色。县域问政节目工具性的另一重要体现是节目存续与主政官员变动密切相关，问政节目不是县融常态化的节目形态。A县融媒体中心从2017年起在时任县委书记的直接推动下开设问政栏目，不定期在地面频道播放，反映A县在生态环保、社会治理、营商环境、民生保障等领域问题，推动相关工作。随着县委主要领导调任，这种问政方式不再延续。

县融参与监督的第三阶段是问政平台搭建和政民线上沟通机制化。县融以微信公众号和客户端为主要平台开设“类12345”政府便民服务如今已成为标配。在这一模式下，县融主要承担群众诉求收集、分类转接相关职能部门并公开政府回复的中介角色。县级融媒体问政的“安徽经验”，其核心就是省委统筹、市县联动，构建“民意收集-交办-督办-反馈”全链条机制（吴福成，舒晓峰，2022）。县融中介角色的有效发挥高度依靠部门协同，确保协同性的最有效机制在于党委统合下的资源聚集和强制考核动员。重庆市万州区三峡融媒体中心依托“看万州”App打造网络问政平台，通过扩大部门介入规模和强化优化考评机制，促进了网络问政在区内“全覆盖”。万州区委将网络问政纳入全区舆情工作考评机制，加大督查督办力度，定期通报各单位各部门舆情处置情况，并将网络舆情工作纳入党建工作和防范化解重大风险攻坚战（平安万州建设）考核体系，明确考核项目和量化标准，坚持考核结果运用，发挥考核“指挥棒”作用。

（二）舆论监督中的上级统合

以往研究大多强调县委主要领导对批评报道的包容度是影响县融发挥舆论监督功能的关键因素，将“高位推动”的动力来源理解为县级党委。但省、市级党委政府以本级媒体监督栏目为抓手，通过中心工作机制，自上而下推动县级党委政府回应基层社会需求，也间接建构了县级融媒的舆论监督空间，本文作者所调研的N市即是一例。

2022年，N市新履职的市委书记在全市启动“在N市建设美丽中国”实干争先主题实践，以此作为全市各项工作的总抓手。为推进工作，N市成立实干争先主题实践领导小组，市委书记和市长任双组长，领导小组办公室设在N市市委办公室，简称为市“建设办”。同时市级融媒体中心开设舆论监督栏目《建设》，周一至周五播出，其中三期批评报道，两期表扬报道。该节目有两个特色：强调问责事项闭环机制，节目当晚8时播出，相关责任部门、属地政府等集中收看，当晚9时开会研究整改方案，节目播出次日，上报整改方案，按期抓好整改，栏目对整改进行跟踪报道；发挥曝光问题的“溢出效应”，其他区县或相关市级部门对同类问题进行自查，“一地曝光+全域整改”对N市县域产生了较强的动员效应。作为N市下属区县，A县对标市一级在县委办设立领导小组，称为县“建设办”。根据市对县考核，县“建设办”强化了对县内乡镇部门干部在主题实践中的考核，按要求建立即时激励机制，并将“督办交办”落实不到位纳入扣分项。由于市委要求N市下辖市县对标《建设》栏目，联动开设深度报道专题。A县融媒体中心在主新闻节目中开设《直击一线》专栏，每周两期，每期3分钟进行批评报道。

为配合市级栏目达到监督效果，在A县“建设办”的支持下，县委宣传部建立了县域“可整改问题”的选题协调机制，要求各乡镇、部门以及县融每月初梳理亟需解决的问题线索、12345市民热线汇总普遍性投诉问题，县委宣传部审核筛选后上报至市委宣传部，供市级栏目组选用，并规定若市级栏目组通过社会渠道征集到问题并由此曝光某部门，则被曝光部门将被扣分，若部门自主上报整改线索获得录用播出，该部门不扣分。这一机制也便利了A县舆论监督栏目的运行：“我们的选题来源有三个，各部门上报的线索被市里栏目挑选后，剩下的我们也可以用；县委书记重视的工作，我们主动去挖掘素材；热线电话、各平台爆料的线索，我们评估可解决的也会纳入选题考量。”（A县融媒民生部主任，2026年3月20日）

由于市级要求媒体监督要形成整改闭环，县“建设办”要求A媒体舆论监督报道中被曝光的乡镇街道班子成员、职能部门相关处室负责人必须接受采访，讲明问题缘由、事实情况和初步处置措施，便于记者及时掌握第一手资料。A县要求本地监督稿件播出当天，县融要提前将监督内容通报县委督查部门及相关政府部门，报道播出后由相关部门落实整改推进工作，整改完成后及时通知栏目组做好反馈报道，并将整改落实情况上报县委县政府督查部门销号备案。实践中，A县监督栏目将整改反馈报道做了“弹性”处理，即重点反馈县委县政府中心工作中的问题整改，其他问题由相关部门整改完成后通过视频或图片通报A媒体，媒体视情况选择性做反馈报道。

在A县媒体中层看来，虽然“县主政官员对于舆论监督的开放程度”是影响县融监督功能发挥成效的首要因素，但上级党政统合形成的“政媒”互动机制对县级融媒也有惠及效应：“市里要求我们对标开设监督栏目而且要稳定播出，三年来县里除了党政问题没报道过，县内各种可报道、可解决的社会民生问题我们都报道过了。”（A县融媒民生部主任，2026年3月20日）而这种“惠及”一定程度上来自媒体舆论监督功能的“目标设定权上移”，即市级党委对于县级舆论监督目标的政治要求和考核动员。有学者提出，地方传统党媒如能依托当地良性的“行政化舆论监督机制”，形成合作紧密的“地方媒政协同”机制，甚至比央媒更容易产生舆论监督报道的“溢出效应”，无需“上热搜”就可达到治理效果的最大化（张雨龙，王辰瑶，2025）。相比正面宣传中新闻通联的资源统合和层层加码对基层部门造成的负担，统合治理是县级融媒体中心在可控的范围内发挥舆论监督功能，将矛盾化解在基层，增强媒体和政府公信力的重要保障。

四、基层连接：多层次统合与商务功能拓展

县级媒体改革的一个突出特点是要求县级融媒在提升宣传能力、做好主职主业的同时，通过搭建本地化媒介平台，增强县融嵌入本地公共服务体系和生活服务网络的能力。在数字化、平台化的浪潮下，“综合服务平台”和“社区信息枢纽”的目标定位，要求县融平台连接更多主体、更多资源，满足政务和民生更多需求。既有研究指出，县级融媒体中心应以社会网络居间者作为成长目标，县级融媒体中心与治理主体之间网络的联通，实际上也是全媒体平台中应用技术与社会需求数据的联通。在数据、关系和服务应用的联通中，县级融媒体中心才可能获得成长的实际动力（邓又溪，朱春阳，2022）。

按照县级融媒体中心技术平台与本地政务资源和民生资源连接的紧密程度，可以将县级融媒体中心的连接功能分为三种类型：弱连接、强连接和系统连接。

弱连接是县级融媒体中心在特定治理场景中承接和配合政府特定领域的工作，但缺乏党政力量的统合，没能将政府部门的行政数据、社会数据、媒体自身数据进行充分聚集。弱连接集中体现在疫情特殊时期，县级融媒体中心利用网络平台协助基层政府开展官员直播带货、口罩预约、复工复产登记等行政工作。这些连接可以在短时间内吸引用户，但是由于县融难以打通部门间数据壁垒，日常服务体验差，无法形成用户长期使用的黏性，难以沉淀可供开发的用户数据。另外采用省级技术平台的县融在实践中容易遭遇上级平台模块难以匹配本地化社会需求，技术服务不足的掣肘。

强连接指的是县域党委主动统合资源，打破县内部门间数据壁垒，将县融平台本身作为智慧城市建设、提升基层治理水平的平台前端。江苏江阴融媒体中心在全国县级市率先打造城市超级入口“最江阴”App，集成全市80多个部门（镇街）的2000多项功能，提供24小时“不打烊”的智慧服务（刘志刚等，2022）。浙江省龙游县举全县之力将“龙游通”移动客户端打造成县域唯一一个综合智慧治理的数字化平台，整合县域内优质服务资源，打破信息系统与政府层级之间的数据壁垒，构建政务信息“一键掌握”、数据共享和业务协同“一网通办”，实现各条块资源、业务、信息的扁平化（余柏成，张红毅，2023）。

系统连接指的是，县级融媒体中心一方面通过集成县域政务服务、民生服务、商务资源打造便民服务前端，另一方面借助政府数字化改革的契机，通过成立项目公司，系统性服务县域政府数字化建设项目，提供软件开发、系统集成、日常运营维护等业务，成为基层治理数字化转型的建设主体之一。A县媒体的实践是系统连接的生动案例。M省在全国较早布局推动政府管理的数字化改革，2021年M省委发布《M省数字化改革总体方案》，提出加快推进数字化改革，要求纵向上省市县乡各层级一体推进、横向上各部门各领域一体推进。M省将数字化改革定位为一项中心工作，省委要求全省自上而下采取“领导小组+工作专班+过程管理”的统合治理模式，将数字化改革纳入目标责任制考核，实行赛马机制和定期督查机制。在文件发布后，A县迅速成立综合协调推进组和各专项工作推进组，并召开数字化改革动员大会，A县县委书记在会上指出，在数字化改革这场“争先赛”中，各地的竞争空前激烈，全县上下必须树立危机意识，对照“任务书”和“时间表”，倒排时间、挂图作战，逐项抓落实、一天天抓推进。

与新闻通联和媒体的舆论监督功能不同，县域政府的数字化改革任务与县融传统的主业——新闻宣传并不相关。但是A媒体敏锐地意识到，县域各政府部门的信息化投资需求将急剧上升，时任A媒体一把手在2021年提出以“县域互联网信息服务提供商”作为A媒体之后几年拓展业务的目标定位，谋求系统性承接政府投资信息化项目。在这轮数字化改革之前，A媒体已经承接了县域智慧监控网络建设和全县云数据中心的运营维护，并成立了一家小型科技公司。但缺少科技人才限制了新业务的拓展，“数字化改革之前，一些乡镇街道想做信息化项目，通常做法是我们承接过来转包给第三方公司，但这很不好，一是我们赚不到钱，二是核心技术不在我们手上，三是损害媒体信誉，外面相关单位说其实你们就是个二道贩子”（A县融媒党委委员，分管广电网络和科技公司，2026年3月9日）。在新的政府需求面前，A媒体赴一线城市招聘技术研发人员，组建了完整的研发技术团队，支持员工考取承接政府数字化业务的相关行业资质。在后续几年，A媒体围绕县域各部门的数字化改革建设需求，打造了智慧交通、智慧法院、智慧邮管、A县应急指挥中心、县社会矛盾纠纷调处中心、县综合治理指挥中心等20多个综合性信息化服务项目。其自主开发的“文明诚信码”系统、党员分类管理系统、“河长制”智慧平台均受到上级领导表扬，被树立为相关领域数字化改革的典型样本。A媒体下属的科技公司也实现了对政府项目从开发到运营维护的全流程参与。在统合治理的视角下，A县融媒体中心下属的科技公司并非完全的市场主体，而是县级政府围绕完成“数字化改革”这项特定的政治任务所扶持的项目公司，其性质及运行具有较强的政府部门性质，是一种帮助基层政府规避风险、实现绩效的机制。站在A媒体的立场上，其系统性参与基层治理数字化转型的关键是抓住县域党委以统合治理方式推动数字化改革的契机，依靠党委权威，使自身跻身为县域数字化改革任务执行链条中的一环。

在服务政务公共管理数字化的同时，A媒体也以数字化改革为契机，接入本地化政务民生应用场景，垄断政务入口，使得其自建媒体客户端深度连接政务资源。通过协助纪委单位完成机关单位餐补统一管理，A媒体获取了县域公务员群体这一优质用户资源，以此为基础A媒体积极拓展本地商业消费服务，以客户端为核心，整合了 1000 余家县域商户资源，构建了覆盖广泛的线下服务网络，形成了商业佣金、政务软件服务、营销服务、供应链服务等收入板块。随着M省政府数字化改革任务基本完成，A媒体下属科技公司的创收瓶颈开始显现，A媒体在2024年果断提出向C端转型。2025年1月A媒体成立专职运营客户端的公司，打造市场化导向的运营团队，将客户端的商业功能定位为“本地惠民打折平台”，将目标客群从公务员群体扩展到县内社会公众。当前A媒体客户端已经成为A县内最大的流量入口，成为A媒体探索商务发展的首要抓手，也成为政务收入不断下滑趋势下拓展创收的新发力点。“政府信息化项目总有做完的时候，还是要从社会上赚钱，做App其实就是做C端业务，从现在来看，应该来说幸好我们当年留了这条路”（A县融媒下属App公司负责人，2026年1月19日）。

五、结论与讨论

协同发展是媒体融合中的关键词，也是县融建设中的关键词。文件话语和规范研究都预设了多层级媒体间的协同将形成一个整合资源、高效和谐的主流传媒系统。实践中，媒体间的协同合作、县级媒体协同参与社会治理本身高度依赖党政整合的机制，协同的背后是政治逻辑主导下的资源流动和权力的再分配。在统合治理的视角下，这种资源流动和权力分配的方式及其后果可以被呈现出来。本研究总结出统合治理视域下县级融媒体中心的功能演进及内在逻辑，得出以下规律性发现：县级融媒体中心的新闻宣传、舆论监督和连接功能都体现出了统合化的特征，新闻宣传的统合化程度最高。县融舆论监督和基层连接功能的统合化程度与地方政府的政策导向密切相关，统合化程度高的地区，县融发挥功能的空间更大。

首先，新闻宣传工作是县级融媒体中心的主职主业，统合治理的特征表现为：行业内部上下级媒体间相对自主的通联业务协作转变为县域党政部门必须完成的政治任务。近年来，县域新闻通联工作出现目标制定权上移的趋势，上级宣传部门以统一考核规则和政治动员的方式推动基层新闻通联工作中心化，促使县域融媒依靠党委权威，通过平台、内容和组织统合的方式，动员更多体制内资源完成对上级平台的新闻协作任务。新闻通联工作中心化，提升了主流媒体自上而下汲取基层信息的能力和效率，畅通上情下达和下情上达，推动了舆论引导同向发力、同频共振。但是以统合传播的方式强化县域新闻通联的负效应也开始显现。一方面目标设定权上移压缩了基层政府的自主性，考核加码导致的过度动员诱使县域新闻宣传陷入“为了上外宣而上外宣”的陷阱，导致基层舆论引导悬浮化，削弱了通过新闻通联建构基层政府公共正当性的效力。另一方面，向本级和上级媒体购买服务成为县域党政部门构筑减压阀的重要途径，增强了上级媒体对基层财政的汲取能力，一定程度上助长了上级媒体借助考核强化对下资源汲取的自利性，增加了基层财政负担。维持主流媒体政务服务创收模式的核心支撑要素是自上而下的考核权力和来自基层的财力支持，在A县的案例中，基层减负治理中对考核事项的限制和基层财政紧张的现实，对县级融媒政务宣传收入的负面影响已经显现，并蔓延到省、市等上级媒体。新闻通联工作在A县显示出从高度的党政动员转向以宣传部和媒体单位主要负责的“常规工作”趋势，在一定程度上这可以看作是对新闻通联“过度统合”的纠偏，基层的新闻宣传工作自主性有所扩大。在新的形势下，围绕主流媒体系统性变革的顶层设计同样需要考虑如何进行适度考核，在主流舆论一盘棋的政治需要与保持基层宣传自主性间获取平衡。

其次，在政府-媒体非对称关系下，统合治理机制以“问政栏目”和“问政平台”为载体，对“监督-整改”闭环的刚性要求，赋予了媒体监督以一定的制度性权威，增强了媒体对县内部门的动员能力。通过建立可控的选题机制、规范化、制度化的问题整改机制，县级舆论监督在风险可控的情况下获得一定空间，使部分问题在基层化解。但与新闻通联工作相比，舆论监督的统合程度有较大的地域差异，地方党政权力在如何运用舆论监督推动工作上具有较大不确定性。

再次，党政统合是打破县域政务部门数据壁垒的核心推动力，通过技术平台建立县融与政府部门和基层社会的连接功能，从全国层面来看仍处于表面层次。本文中A县媒体之所以能够以建设主体的身份参与县域治理，是借助了M省委自上而下高位推动数字化改革的政策机会，通过服务县域党政部门的数字化改革需求，成为该项中心工作在县域落地执行中的一环。由于数字化改革在M省全域展开，省内部分区县融媒体也与A县采用相似的策略，拓展了面向政府项目的连接功能，出现了县融系统性参与基层治理的M省现象。但这也恰恰说明了县融连接功能拓展的普遍困境：智慧城市、数字化改革建设这种调动全域资源推进的政策机会具有稀缺性，地方财政可供投入这类改革的资源地域差异极大，加上县融自身体制机制的梗阻，如公益一类县融限制较多，对市场需求不敏感，技术人员不足，使得实践中统合治理对于县融连接功能的拓展十分有限，被给予厚望的媒体服务功能在实践中发展缓慢。

最后，对A县融媒体中心的案例分析可以发现，市场化是激发县级融媒体中心功能多元化的重要变量。在经济发达地区，统合治理更具有主体参与的多样性和过程的开放性，媒体与多元主体发生关联，拓展创收或者参与社会治理的空间也会更大。市场化程度较高的地区，增加收益是县级融媒体中心执行上级任务和拓展媒体功能的重要考量之一，媒体对于县域治理模式的变化及其中产生的创收空间更为敏感。当政府端收入承压时，媒体会积极转向C端或者B端寻找生存空间。A媒体2025年成立的App公司，一年之内已经向20余家县外媒体进行了模式输出。其中，利用公务员餐补、工会福利两项政府资源获取县域高端消费客群，通过强运营打通线上线下消费场景的App支付模式，是A媒体的重点输出产品。在政务宣传需求萎缩的大背景下，以App商务模式为核心的探索有望成为市场化县融体连接基层社会的创新重点之一，也为欠发达地区提升县融创收能力，提升服务水平，减轻基层财政负担提供借鉴思路。

本文以市场化程度较高的县级融媒体中心作为重点分析对象，以统合治理理论分析行政力量和市场力量对于县融三项功能的影响逻辑和变化趋势，能够加深对于当前县融流量困境和经营困境的理解。在基层减负常态化和财政紧平衡的状态下，依托客户端的商务模式探索有望成为县融强化与基层社会连接，增强造血机能的新方向。本文的局限性在于对于个体案例的纵深研究充分，但横向多案例的比较不足。未来仍值得关注的方向包括：随着形势的变化和主流媒体系统性变革的推进，主流媒体间的纵向新闻协作和政务创收模式会呈现哪些新特点；地方主流媒体系统性变革中，应如何平衡新闻宣传“一盘棋”的政治要求和地方引导群众、服务群众的自主化需求；不同地区县级融媒体中心在商务服务发展上探索出哪些新的经验和值得借鉴的新模式。

（袁鸣徽 张志安：《统合治理视域下县级融媒体中心的功能分层与实践变迁》，2026年第8期，微信发布系节选，学术引用请务必参考原文）

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