近日，多地小学改为养老院的话题引发社会广泛讨论。《2024年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有普通小学13.63万所。《2025年全国教育事业发展统计公报》显示，全国共有普通小学12.83万所。2024至2025年，全国普通小学减少0.8万所。当前，大量乡村校舍进入闲置状态，如何盘活这些承载着几代人记忆的空间，成为乡村全面振兴中一道绕不开的考题。2026年1月，《中共中央 国务院关于锚定农业农村现代化 扎实推进乡村全面振兴的意见》指出，“规范有序做好农村各类资源盘活利用”，“依法盘活用好闲置土地和房屋”，为闲置校舍治理提供了政策指引。从实践来看，各地逐渐形成了政府主导的规范化治理、市场主导的效益化治理、社区主导的自主治理三种不同的治理逻辑。如何实现有效整合，构建多元协同的治理格局，是摆脱闲置校舍治理困境的关键所在。

规范化治理

　　制度保障下的公共管理逻辑

规范化治理根植于公共行政理论，这一治理逻辑以维护公共利益和保障教育优先为核心目标。

2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出，“合理制定闲置校园校舍综合利用方案，严格规范权属确认、用途变更、资产处置等程序，并优先用于教育事业”。在实践层面，形成了三种主要模式：教育功能延续模式，如将闲置小学改造为乡村幼儿园；公共服务转型模式，如将闲置校舍改造为农家书屋、文化活动站；行政功能整合模式，如将闲置校舍改造为村级综合服务中心。

规范化治理的优势在于，制度保障有力、公共属性明确、教育优先原则落实到位。政府通过统一规划和资金支持，确保闲置校舍服务于公共利益，并且有效避免国有资产流失。但这一逻辑也面临部门间协调困难、资金投入不足、难以精准满足村民实际需求等现实挑战。

效益化治理

　　市场配置下的价值创造逻辑

效益化治理强调通过产权明晰和竞争机制实现资源最优配置。这一治理逻辑以提升资产价值和促进经济发展为核心目标。

在制度环境层面，2016年，《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》指出，鼓励利用闲置校舍等用于返乡下乡人员创业创新。这一部署为市场化利用提供了政策依据。实践中形成了多样化业态，包括：乡村旅游业态，如利用闲置小学独特的建筑风格和文化氛围吸引游客；文创产业业态，如引入艺术家工作室和文创产品开发；养老服务业态，如将闲置校舍改造为农村养老服务中心；教育培训业态，如引入社会机构开展研学旅行和素质教育培训等。

效益化治理的优势在于，资源配置效率高、经济效益显著、产业带动力强。闲置校舍不仅实现了“变废为宝”，还创造了就业岗位，促进了乡村产业发展。但这一逻辑也存在内在产权障碍和用地性质限制增加交易成本、公益性与营利性难以平衡、后续经营不善导致再次闲置等局限。

自主治理

　　社区主导下的内生发展逻辑

公共池塘资源理论强调，在特定条件下，社区能够有效自主管理公共资源。明确边界、匹配规则与当地条件相一致、集体选择安排、监督、分级制裁等治理原则，为理解社区自主治理提供了分析框架。在中国乡村治理语境中，自主治理既承袭传统村落自治传统，也融合现代社区治理理念。《中华人民共和国村民委员会组织法》为村民参与闲置校舍治理提供了法律基础，近年来，国家层面也逐步重视和鼓励社区参与公共事务治理。实践中形成了三种主要模式。一是社区共建、共管模式，村民通过村民会议或村民代表会议共同决策闲置校舍利用方向，共同投工、投劳进行改造，并建立管理委员会负责日常管理。二是合作社运营模式，村民成立专业合作社，接管闲置校舍资产，通过合作社方式进行集体经营。三是乡贤引领模式，由在外成功人士（乡贤）牵头，联合村民共同参与闲置校舍改造和运营。

自主治理的优势在于激发内生发展动力、增强社区认同和凝聚力、促进文化传承和创新、实现可持续发展。与规范化治理和效益化治理不同，自主治理强调内生驱动，村民从被动接受到主动参与，极大地激发了乡村发展的内生动力。闲置校舍往往承载着几代人的教育记忆，村民共同参与治理，不仅盘活了物理空间，更重要的是重建了社区认同和文化归属感。

三重逻辑的整合

　　构建协同共治的治理格局

三种治理逻辑并非相互排斥，而是各有侧重、互为补充。规范化治理提供制度保障和政策框架，效益化治理实现资源优化和价值创造，自主治理激发内生动力和文化认同。实现三重逻辑的有效整合，需要重点把握以下三个方面：

第一，坚持分类施策，因地制宜选择整合模式。不同地区需要根据实际情况选择适宜的治理模式。经济发达、市场条件好的地区可以“市场+政府”模式为主，政府做好规范监管和政策支持；社会资本丰富、村民参与意愿强的地区可以“社区+政府”模式为主，政府提供政策和资金支持；基础薄弱、治理能力不足的地区可以“政府主导”模式为主，强化政府公共服务功能，逐步培育市场和社会力量。

第二，明确角色边界，构建协同发展机制。政府的核心职责是制定政策框架、明确产权归属、提供资金支持和实施监督管理，确保教育优先原则和公共利益不受侵害；市场的核心功能是优化资源配置、创造经济价值、带动产业发展和提供专业服务；社区的核心作用是民主决策、自主管理、文化传承和内生发展。三者在决策阶段实现多方协商，在执行阶段实现分工合作，在评估阶段建立多元评价体系，形成全过程协同的治理格局。

第三，完善制度保障，建立整合治理的长效机制。一是完善产权制度，明确闲置校舍的产权归属和使用权限，简化产权变更和用途变更程序，在保障教育优先原则的前提下，允许其他主体依法依规使用闲置校舍。二是健全参与机制，完善相关法律法规，明确村民在闲置校舍治理中的权利和责任，建立多方协商平台，确保多元主体平等对话。三是强化激励约束机制，对于自主治理和市场化运营的成功案例，给予财政补贴、税收优惠等政策支持；建立定期评估和退出机制，对于利用效果不佳或违反政策规定的行为，及时调整或终止，防止国有资产流失和公共利益受损。

乡村闲置校舍治理是一个复杂的系统工程，需要政府、市场、社会多元主体协同参与。通过建构协同治理格局，让闲置的校舍成为乡村振兴的新空间、文化传承的新载体和基层治理的新平台，能够为乡村振兴提供新的发展契机，作出更大贡献。

（作者系韶关学院教育科学学院助理研究员、田家炳教师教育研究青年学者）

《中国教育报》2026年09月24日 第07版

作者：陈庆礼