9月24日，广东省住房和城乡建设厅关于公开征求《广东省支持城市更新行动的若干措施（征求意见稿）》意见的公告。
起草说明
一、起草背景
一是贯彻落实国家系列部署的必然要求。2025年以来，国家陆续出台了城市更新的指导意见、“十五五”规划、三年行动方案、若干支持措施等系列文件，明确了城市更新的目标任务、主要内容、支持措施、重点项目、资金来源及申报要求。目前，北京、江苏、海南、湖北、广州、成都等省（市）已出台支持城市更新行动相关政策文件。广东作为全国经济大省，也是城市更新工作先行地，有必要出台支持政策措施支持城市更新行动。
二是破解现行规划建设制度瓶颈的现实需要。随着城市发展进入了存量提质提效为主的阶段，城市更新实施过程中面临法规政策标准不够完善、联动推进机制不够健全、可持续发展模式有待形成等难点问题，尤其是增量时期建立的规划、土地、不动产登记、工程审批等政策制度已无法适应城市更新的需要，需进一步改革创新体制机制，完善配套支持措施，打通工程建设项目审批堵点、难点，建立健全城市更新政策体系，为高质量推进城市更新打下坚实基础。
三是构建可持续城市更新模式的基础条件。当前我省城市更新面临“政府热、市场冷”的结构性矛盾，产权碎片化、历史遗留问题复杂、拆迁补偿成本高企，叠加房地产市场深度调整，传统测算逻辑失效，导致社会资本参与意愿不足。在财政资金主要发挥引导和托底功能的情况下，亟需通过明确权属处置规则、简化规划调整程序、稳定收益预期等制度安排，降低制度性交易成本，打通“财政引导—信贷跟进—社会参与”的多元投融资链条，形成“企业愿意投、资金进得来、项目转得动”的可持续良性循环。
二、主要内容及特点
《若干措施》包括六部分25条具体举措，第一部分优化规划管理包括4条：加强城市更新与国土空间规划融合，创新详细规划弹性管控机制，支持土地兼容与混合开发，支持建立存量地区规划设计建设标准；第二部分强化存量土地利用包括5条：支持土地置换与连片整合，鼓励土地多元方式供应，支持存量土地短期利用，探索存量建筑功能转换，分类处置历史遗留用地；第三部分加大资金和金融支持包括3条：明确财政、税收、金融信贷支持措施；第四部分加强项目差异化引导包括5条：鼓励原产权人自主更新，探索盘活存量国有资产，支持产业空间提质增效，营造高品质城市空间，支撑新型基础设施建设；第五部分优化审批程序包括5条：明确规划审查、报建、消防审验、房屋安全管理、不动产登记等支持措施；第六部分鼓励专业支撑包括3条：加强组织协同，鼓励多方联合，明确城市更新项目库实施管理要求。
《若干措施》主要特点有：
（一）立足问题导向，破解制度瓶颈。针对广东省城中村量大面广、老旧住房存量大、无合法用地手续的历史遗留用地多以及规划弹性不足等突出堵点，提供精准适配的制度突破：支持老旧住房等原产权人实施自主更新、原拆原建；鼓励符合条件的集体用地之间、集体用地与国有用地之间进行置换；建立历史遗留用地分类处置流程；创新详细规划弹性管控机制，结合人口结构变化制定公共服务设施规划用地建设标准。系统性地为地方打开了实操口子，切实破解城市更新痛点。
（二）坚持民生优先，改革体制机制。紧扣居住安全与品质提升，推出一系列制度安排：在简化审批方面，明确简化老旧住房“原拆原建”项目报建许可，缩短项目周期。在建设长效机制上，推行房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险三项制度，创新提出历史建筑保护综合保险，实现安全隐患提前预警与常态化管养。同时，探索住房公积金贷款支持居民自住改造，允许缴存人家庭提取公积金并提高贷款额度。鼓励增设必要的公服设施，着力营造高品质城市空间。
（三）强化资金保障，拓宽融资路径。围绕“钱从哪里来”，构建多层次资金保障体系。在财政方面，鼓励统筹省级相关专项资金，创新应用拨改投方式，发挥专项债券自审自发试点省份优势，支持符合条件的项目建设。在税费方面，明确符合国家规定的公益性、基础性城市更新项目免收部分相关费用，不动产首次登记按规定减免相关交易环节费用。在金融方面，创新“带押改造”模式，在银行债权不悬空的前提下允许抵押状态下的建筑更新改造；推动资产证券化、不动产投资信托基金（REITs）、新型政策性金融工具等多元化融资方式。
（四）坚持多方联动，推动共建共治。注重跨部门协同与全流程提速，将制度创新转化为治理效能。在审批改革上，建立常态化城市更新项目实施方案联合审查机制，探索“一件事”集成办理，实现规划、土地、建设、消防等环节高效衔接。在多元参与上，鼓励原产权人、企业等多方联合实施更新；鼓励行政事业单位与国有企业盘活闲置存量资产；搭建政银企沟通与项目推介平台。在项目管理上，强化项目库管理、部门协同配合与信息共享。凝聚政府、企业、居民多方合力，构建起共建共治共享的城市更新发展新格局。
政策原文
广东省支持城市更新行动的若干措施
（征求意见稿）
为深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，认真落实党中央、国务院决策部署和省委、省政府工作要求，建立可持续的城市更新模式和政策法规，高质量推进城市更新行动，促进我省城市结构优化、功能完善、文脉赓续、品质提升，现制定如下政策措施。
一、优化规划衔接与实施管理
（一）加强城市更新与国土空间规划融合。各地应依据市县国土空间总体规划按需编制城市更新专项规划或方案，按规定纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），在市县国土空间总体规划动态调整优化中统筹城市更新空间需求。城市更新片区可协同开展详细规划、片区策划、项目实施方案编制，经批准的城市更新规划内容应依法依规纳入详细规划，在统一规划的前提下推进项目实施。
（二）创新详细规划弹性管控机制。支持各地建立详细规划分层分类管控、管控指标统筹、战略留白等机制，结合发展实际依法依规修订详细规划动态维护规则，优化审批流程。针对工业、仓储、研发、公共服务设施、市政基础设施等类型项目，在符合详细规划的前提下，各地在土地供应、项目建设阶段可探索建立实施深化机制，按程序和规定明确地块开发细则弹性控制指标依法依规调整土地规划条件和出让合同。
（三）支持土地兼容与混合开发。支持各地制定用地混合兼容正负面清单，明确混合兼容情形、规模控制比例等管控规则，经详细规划审批机关批准后实施。已批详细规划地块有混合兼容实施需求的，可依据用地混合兼容正负面清单和管控规则进行实施管理。在土地供应及规划许可阶段，城市更新项目符合正面清单情形和比例管控规则、且不突破单元详细规划强制性内容的，按符合详细规划管理；涉及土地供应手续、补缴土地价款、规划许可相关事项的，应依法依规办理。
（四）建立存量地区规划设计建设标准。省有关部门依职责完善适用于城市更新的项目设计、施工验收、防灾减灾、配套设施等技术标准；制定适应人口结构变化、存量提质增效需求的教育、养老等公共服务设施规划用地建设标准。鼓励各地基于城市更新需求探索规划设计建设标准，修订国土空间规划技术管理规定，重点完善公共服务与基础设施配套、开发强度与容量控制、建筑工程容积率计算、日照间距、建筑退缩距离、绿地或绿化用地认定、土地混合使用、城市风貌管控等要求。各地应做好城市更新片区内市区级公共服务设施与基础设施统筹，明确整体布局、时序与配建责任。
二、强化存量土地综合更新利用
（五）支持土地置换与连片整合。已取得建设用地使用权权属证书、已纳入低效用地再开发试点项目库，且相关权利人协商一致并符合法律法规规定的国有建设用地之间、集体建设用地之间，可按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经市、县人民政府批准后进行置换；鼓励探索国有建设用地与集体建设用地之间的置换路径；支持通过收储再供地、按份额定量不定位分割产权等方式实施空间互换整合。支持采取收购归宗、作价入股或权益转移等方式形成单一权利主体。城市更新项目涉及的边角地、夹心地、插花地，经批准后可纳入城市更新项目进行整体利用，原则上累计面积不超过项目总面积10%。
（六）鼓励土地多元方式供应。支持多宗地一并供应，鼓励采取“新增+存量”“国有+集体”“出让+租赁”“工业用途+其他产业用途（商品住宅除外）”等供应方式。支持推行联动供应，在确定规划指标、合作单位选择条件、“净地”供应等前提下，按照公开择优原则，建立竞争性准入机制，依法实施综合评价出让、带项目实施方案或设计方案公开出让。对土地带建筑一并收储供应的，可根据土地有偿使用合同或划拨决定书中明确建筑物权属、界址、面积、用途等相关内容。支持推动组合供应，在特定国土空间范围内，同一使用权人整体使用多门类自然资源资产的项目可以资产包方式组合供应。支持分层供应，鼓励各地结合实际构建建设用地使用权地上、地表和地下分层设立、分层供应政策体系。
（七）支持存量土地短期利用。在符合产业、规划、土地、环保等准入要求，维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施的前提下，支持各地将储备用地、征地留用地等存量土地以租赁方式进行土地短期开发利用，符合《划拨用地目录》的可采用有限年期划拨方式供应。支持各地制定土地短期开发利用管控规则和正负面清单，探索详细规划近中远分期管控机制，明确土地短期开发利用规划管控、使用期限、到期恢复措施及监管要求，并纳入“一张图”实施监管。
（八）探索存量建筑功能转换。在符合规划、确保安全的前提下，鼓励各地探索制定存量建筑功能转换的管控规则、正负面清单及相关标准。原则上，符合正面清单所列情形且经营性建筑面积不增加的，依据管控规则办理相关手续；经自然资源主管部门论证后，确需增加用地面积或建筑面积但不超过规定比例要求的，应在建设工程设计方案中予以明确，完善土地及规划条件等手续后，依法办理相关手续，并纳入“一张图”管理；超过规定比例要求的，应当依法办理土地、规划变更手续。具体规定比例由各地依据实际情况制定，涉及补缴土地价款相关事项的，按有关规定办理。利用存量房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策。
（九）分类处置历史遗留用地。对已纳入低效用地再开发试点项目库，历史形成的无合法用地手续的建设用地，可予以分类处置。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合规划用途前提下，按照“从旧兼从轻”原则，依照用地行为发生时的土地管理相关规定进行处理（处罚）后，允许按建设用地办理土地征收手续、完善转用手续。
三、加大资金保障和金融政策支持
（十）积极落实税费减免政策。落实城市更新相关税费减免政策，优化各类城市更新项目税收征缴服务，合理降低税费负担。城市更新项目中的保障性住房土地增值税预征率为零。对符合条件的城中村改造项目，适用现行棚户区改造有关税费支持政策，可免征改造安置住房相关的城镇土地使用税和印花税。公益性、基础性城市更新项目，符合国家规定的免收相关行政事业性收费和政府性基金。不动产首次登记按规定减免相关交易环节费用。企事业单位、社会团体以及其他组织转让旧房作为改造安置住房房源且增值额未超过扣除项目金额20%的，免征土地增值税。
（十一）加强政府资金统筹使用。统筹用好各类政府资金支持，系统整合财政资金、特别国债、地方政府专项债、政策性银行贷款与社会资本，创新应用“补改投”等支持方式。用好专项债券项目“自审自发”试点机制，加强城市更新重点领域资金支持。探索住房公积金贷款支持居民改建费用的试点。
（十二）持续强化城市更新金融支持体系。积极推动资产证券化、不动产投资信托基金（REITs）、公司信用类债券、城市更新基金、新型政策性金融工具等多元化融资方式。支持金融机构为项目开发建设、运营管理、交易结算、保险保障等提供多元化金融产品和服务，创新匹配自主更新需求的金融产品，在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，加大对城市更新项目的信贷投放力度，合理确定贷款额度、期限和利率。在保障银行债权不悬空情况下创新“带押改造”等金融支持新模式。
四、加强城市更新项目差异化引导
（十三）鼓励原产权人自主更新。支持各地建立国有建设用地上老旧住房等原产权人自主更新、原拆原建的实施机制，探索行政调解、民事诉讼、强制执行等争议处置措施。推动多幢老旧住房在原用地权属范围内统一规划、整体报批、分期实施。支持自主更新项目与周边相邻用地联动改造、整合提升，在符合详细规划前提下可用地归宗后统筹建筑规模。在不改变建筑原有使用功能、符合安全等前提下，对既有建筑依法拆除重建，其建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等确实无法达到现行标准和规范的，经业主依法表决同意，可按照改造后不低于现状水平为底线进行审查审批。支持自主更新项目适度增加建筑面积，优先用于非成套住宅成套化改造，以及补充必要的公共服务、公共安全设施和便民商业服务等设施，具体可增加建筑面积比例及管理规则由各地结合实际确定。
（十四）盘活存量国有资产。鼓励以市场化方式，结合城市更新加快盘活行政事业单位和国有企业存量低效闲置资产。探索国企自有资产跨区统筹制度，支持推动国企间权益整合归集，实施联合更新和委托更新。
（十五）支持产业空间提质增效。支持各地针对省级以上开发区及重点产业平台，建立弹性路网规划管控机制，统筹使用工业用地的兼容配套设施指标，促进绿地开敞空间、机动车停车位、生活服务、人防工程等配套设施统筹平衡、集中布置。
（十六）营造高品质城市空间。支持公共场馆内部空间及周边用地在赛事、活动期间，临时转换为会展、演艺、商业等功能，实行备案制管理。鼓励完善绿色开敞空间体系，允许在城市绿地内增设必要的文化、体育、休闲、文创产品、活动场地、小型普惠型经营性公共服务等配套设施，纳入用地兼容管理正面清单。统筹推进地上地下空间复合利用，因地制宜推进地下空间更新改造。
（十七）支撑新型基础设施建设。健全新型基础设施规划建设体系，结合城市更新系统推进水网、新型电网、算力网、新一代通信网、城市地下管网、物流网等新型基础设施规划建设。支持各地规范制定新型储能设施、低空飞行临时起降点、垂直起降场地、智能信包箱等自助服务设施的选址布局、建设规范及审批管理要求。充分盘活城市存量空间资源，强化低空飞行设备临时起降点、无人机培训场、智能信包箱、快递物流等新型设施落地建设。
五、优化审批管理服务
（十八）提高项目审批服务效能。支持建立常态化城市更新项目实施方案联合审查工作机制，强化各部门协同配合与信息共享，提高审批效能。由同一主体实施的更新片区、片区内多个更新项目可采取整体打包方式统一立项、招标、许可、竣工验收，加速推进城市更新项目落地实施。支持地市建立城市更新项目审批“绿色通道”，探索城市更新审批一件事集成办理。
（十九）简化更新改造项目报建许可。鼓励各地探索建立与简易低风险、微更新项目相适应的规划许可、施工许可豁免制度。更新项目实施主体取得土地使用权人出具的同意使用土地证明文件，可用于申请办理建设审批手续。国有建设用地上原拆原建的老旧住房改造项目可凭原产权材料，按程序办理建设工程规划许可、施工许可、规划核实、竣工验收、确权登记等手续。建立城市更新项目施工图审查分类管理机制，探索实施自审承诺制，推动施工许可与消防设计审查合并办理。
（二十）建立房屋安全体检、房屋安全管理资金、房屋质量安全保险制度。探索住房公积金的增值收益用于房屋全生命周期安全管理。鼓励各地按照住宅、商业、办公等不同用途建筑类型，分类制定房屋安全管理资金账户设立标准、管理办法和实施细则。鼓励有条件的地市通过业主共有资金、公共收益、财政补助等多渠道筹集资金，专项用于房屋定期体检、购买保险、维修养护、安全鉴定、应急加固等支出，实现房屋安全管理的常态化、制度化、规范化。鼓励各地深化房屋质量安全保险制度建设，引入市场化风险分担机制，探索实施历史建筑保护综合保险。
（二十一）完善消防设计审查验收机制。不改变现有使用功能的更新项目，因客观条件限制执行现行规范确有困难的，可以按照不低于原建造时的标准进行审批。仍无法满足前述要求的，实施主体应当编制防火安全保障方案并进行特殊消防设计，确保改造后的整体消防安全水平不低于现状且尽可能提升。防火安全保障方案经相关部门联合审查并批复后，该项目具备消防安全条件的可以投入使用。按规定应由住房城乡建设主管部门组织建设工程消防设计评审论证的，依规送审。支持符合条件的城市更新项目采用告知承诺方式进行消防验收备案。地市要做好建设项目联合验收“一件事”相关工作。
（二十二）优化不动产登记服务。项目改造完成后，物业权利人可按规定依法向不动产登记机构申请办理不动产相应登记。对于实施更新后产生的增量权益，应当按照项目实施方案和协议进行确权，依法办理不动产登记。鼓励各地创新不动产预告登记服务保障不动产权利的延续性。持续做好“带押过户”、“无还本续贷”抵押登记，稳妥推进“带封过户”，降低资产盘活成本。
六、鼓励多方参与和专业支撑
（二十三）加强组织协同。依托省人居环境领导小组建立省级城市更新协调服务机制，统筹推进全省城市更新工作。加强对相关领域行业管理人员、技术服务人员的培训。组建省级城市更新专家智库。各地要建立健全决策协调工作机制，协调解决重大问题。建立规划师、建筑师、经济师、运营师联合工作机制。
（二十四）鼓励多方联合。支持各地引导专业企业等社会主体以收购产权、联营、合作、入股等多种方式参与城市更新项目。鼓励搭建政企银交流沟通与项目推介平台。对有经营性收益、收费明确的使用者付费基础设施项目，允许采取特许经营模式，鼓励社会资本投资。
（二十五）强化项目库管理。按照全生命周期管理理念，探索体检更新一体化推进的项目策划和生成机制，建立省、市、县(市、区)三级联动的项目库管理体系，分类管理项目储备库和实施库，加强城市更新项目的储备、实施与动态更新。城市更新主管部门要按规定将城市更新项目实时纳入“一张图”，自然资源主管部门要牵头打造“粤更新”场景，对城市更新项目实行动态监测。各级财政专项资金、基金和优惠政策优先支持城市更新片区范围内和纳入项目库（储备库、实施库）的城市更新项目。
本措施自2026年 月 日施行，有效期五年。
信息来源：
广东省住房和城乡建设厅关于公开征求《广东省支持城市更新行动的若干措施（征求意见稿）》意见的公告
https://zfcxjst.gd.gov.cn/gkmlpt/content/4/4960/post_4960021.html
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