1949年1月21日，北平东交民巷联谊社，傅作义与东北野战军代表苏静反复核对部队出城方案。纸面上，这只是调动顺序；实际上，哪支部队先离开城墙，关系到北平能否不经战火完成交接。

傅作义提出，让自己的嫡系察绥军先出城，接受改编后，再由中央军陆续撤离。这个安排有现实考虑：察绥军听命于他，先动起来比较容易，也能向城内各部队表明和平起义已经开始。

苏静把方案带到通县宋庄，向林彪、罗荣桓、聂荣臻汇报。几位首长听完，没有立即表示同意。罗荣桓沉默片刻，问道：“为什么要让傅作义的嫡系先出城？”

问题不在“谁先改编”，而在“谁先离开北平”。傅作义虽然名义上是华北剿总总司令，可城内守军并非一支部队。中央军与察绥军各有系统，彼此之间既有上下级关系，也有长期积累的戒备。

当时北平约有二十五万守军。中央军掌握着第四兵团、第九兵团及多个军，察绥军能够直接依靠的主要是第三十五军、第一〇一军、第一〇四军，数量和战斗力都处于劣势。尤其第三十五军、第一〇四军此前在新保安遭受重创，后来依靠留守人员和新兵重建，已不能与全盛时期相比。

这意味着，察绥军一旦大批出城，傅作义在城内的实际控制力会明显下降。若中央军临时改变主意，拒绝执行协议，甚至占据城门和要点，傅作义手中便缺少足够力量压住局面。那时，北平城内的矛盾很可能迅速转化为武装冲突。

有意思的是，傅作义本人并非没有察觉中央军的危险。1948年12月，刘亚楼在蓟县八里庄与傅方代表接触时，曾提出部队放下武器、中央军顽固将领需受控制等条件。傅作义没有接受，特别反对贸然处置中央军将领，因为他清楚，北平城里真正难以驾驭的，正是这些手握重兵的黄埔系军官。

天津的迅速解放，改变了各方判断。1949年1月14日，东北野战军发起天津攻势，经过二十九小时激战，守军瓦解，陈长捷被俘。这个结果使北平守军明白，坚固城防并不能抵消双方在兵力、火力和指挥上的差距。傅作义也放弃了继续固守的幻想，谈判由此进入实质阶段。

1月17日，苏静入城谈判；18日，傅作义亲自会见苏静，并表示愿意接受和平解决。双方随后形成十八条协议。1月21日，北平和平改编获得批准，城内各军如何撤出，便成为比签字更棘手的一关。

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中央军将领中，李文、石觉、袁朴等人态度强硬。1月18日晚，第十三军驻自来水厂部队还发生过骚动，傅作义迅速调兵控制局面。倘若察绥军主力此时撤走，中央军便可能误判形势，认为傅作义已经失去约束全城的能力。

苏静解释说，骑兵第四师听从傅作义，部队行动阻力小，而且骑兵长期驻城，草料供应困难，先出城还能起示范作用。但罗荣桓考虑得更深：骑兵第四师可以先行，掌握司令部、城门和交通要点的察绥军却不能同时撤空。

最终确定的方案是，骑兵第四师按计划先出城，其他负责警卫总部和控制城门的察绥军暂缓行动。苏静返回城内转达意见，傅作义接受了调整。这个细节看似谨慎，实则保留了和平交接最重要的支点。

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1月22日，骑兵第四师列队出城。随后，中央军第四兵团、第九兵团陆续集结，将城内要点和治安任务交给第一〇四军，分批开赴指定地点。1月30日下午，傅作义离开总部，前往西郊公主坟一带的指挥部。

1月31日12时30分，东北野战军第四十一军由西直门进入北平，正式接管城防。城内只有少数误会和摩擦，没有发生大规模交火。此后，原国民党守军接受整编，北平和平解放的军事交接完成。

罗荣桓反对的，并不是察绥军改编，而是反对在控制尚未稳固时削弱傅作义的指挥力量。对一座拥有二十五万守军的城市而言，和平协议只是起点，谁守住城门、谁维持命令畅通，才决定协议能否真正落地。