1943年秋，山东抗日根据地，罗荣桓正被肾病折磨，却接下了统一党政军工作的重任。有人劝他休养，他没有多说，只表示中央既然决定了，就要把山东的事情办好。
这不是一句轻松的话。此时的山东，地处津浦路、胶济路和陇海路之间，东面濒海，战略位置十分突出。日军把这里视作华北与华中的重要连接地，共产党也把山东看成坚持敌后抗战、扩大力量的重要支点。
难处恰恰在于，山东并非只有一支部队。
抗战初期，山东有地方起义武装整编而成的山东纵队，也有从晋西南转入的八路军第一一五师。两支部队都在抗日，都有战功，却各自有指挥系统、工作习惯和干部班底。打仗时尚能配合，涉及干部任用、群众工作和根据地建设，分歧便容易显现。
1939年，第一一五师进入山东后，这个问题更加突出。山东纵队有自己的基础，第一一五师也有中央主力部队的传统，双方并不存在谁天然服从谁的问题。名义上的并肩作战，若没有统一中枢，时间一长就可能变成各行其是。
中央并非没有尝试。1939年4月，八路军总部成立第一纵队，调徐向前到山东担任司令员，朱瑞任政治委员，试图把山东各部队拢在一起。徐向前威望很高，指挥经验丰富，局面一度有所改观。
但1940年6月，徐向前奉命返回延安，第一纵队的作用随之减弱。此后，山东的军事工作主要由第一一五师负责，山东分局又有自己的领导系统，陈光、罗荣桓与朱瑞之间，便出现了职责交叉和意见不合。
问题并不只在个人脾气。
敌情变化很快，日军不断组织大规模“扫荡”，根据地需要集中力量应对。可在反“扫荡”部署、部队靠拢、群众工作等方面，各方常有不同意见。朱瑞曾向中央反映对第一一五师工作的不满，中央则明确肯定第一一五师的基本方向，并要求山东部队进一步团结。
罗荣桓在其中承担了极为关键的缓冲作用。他多次强调，主力部队与地方武装如果关系处理不好，主力一方应当主动承担责任。这种姿态看似退让，实际是在维护大局，也是在为两支部队继续合作留下余地。
相比之下，陈光的作风更偏向果断强硬。陆房战斗中，第一一五师师部曾被日军包围，部队经过苦战才突围。战场上的失误，使山东领导层对指挥方式的争论进一步加深。罗荣桓善于从政治和全局判断问题，恰好能够弥补单纯军事指挥的不足。
1941年，山东形成朱瑞、罗荣桓共同负责的重要格局，但这仍没有彻底消除矛盾。年底，日军投入大批兵力展开“扫荡”，山东根据地的统一领导已不能继续拖延。
1942年4月，刘少奇奉命到山东调查。他没有急于表态，而是深入了解部队、地方和干部之间的实际关系。返回延安后，他向毛泽东报告情况。中央最终作出调整：朱瑞和陈光返回延安，罗荣桓留在山东承担更重的责任。
1943年9月，罗荣桓正式担任山东分局书记，统一领导根据地党政军工作。值得一提的是，他当时身体状况很差，早已患有严重肾病，甚至曾请求休养。可山东的局面需要一个能够把军事、政治和地方工作连成一体的人，中央选择了他。
罗荣桓上任后，没有急着追求表面上的声势，而是从整顿内部入手。整风使干部统一认识，减租减息和大生产改善了群众生活，精兵简政则减少了机构消耗，把有限力量集中到作战和基层建设上。
部队编制也随之调整。山东军区保留骨干主力，将一部分部队转为地方武装，使主力更便于机动作战，地方力量也能够守卫根据地。随后，随着日军在太平洋战场受挫，山东军区抓住机会转入攻势，逐步扭转被动局面。
两年时间，变化十分明显。到抗战胜利前夕，山东根据地人口达到约2400万，正规部队发展到27万余人，地方武装和民兵数量也相当可观，成为八路军最重要的战略区之一。
毛泽东后来评价说：“山东只换上一个罗荣桓，全局的棋就下活了。山东的棋下活了，全国的棋也就活了。”这句话说的并非单纯换了一名负责人，而是山东终于形成了能够统一决策、相互配合、上下贯通的领导中枢。
1945年，罗荣桓赴东北工作。山东军区的大批干部和部队，后来成为东北野战军、华东野战军的重要骨干。那场关于“由谁掌舵”的调整，影响并没有停在山东，而是随着人员和部队的转移，进入了更大的战场。
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