9月26日人社部、财政部，在农村养老问题上打响十五五开局第一枪|人社部|养老保险|养老金|农村养老|农村老人|城乡居民|财政部

9月26日，在人社部、财政部公布关于2026年上调退休人员基本养老金的通知之前，农村养老打响十五五开局第一枪！

每年临近秋季，亿万退休老人都会把目光投向人社部、财政部发布的年度养老金调整通知。企业和机关事业单位退休人员基本养老金年度上调，牵动千万城镇退休群体的心。截至 9 月 26 日，人社部社会保险政策栏目尚未发布 2026 年退休人员基本养老金调整的正式通知，可很多人没有留意，一场关乎亿万农村老年人晚年生活的顶层部署，已经率先落地。9 月 23 日，国务院新闻办举行 “开局起步‘十五五’” 系列主题新闻发布会，民政部副部长孙硕鹏围绕农村养老体系建设作出系统阐述，明确提出 “十五五” 期间农村养老将立足 “有人干、有设施、有机制、可持续” 的工作思路，全面健全县乡村三级养老服务网络，面向不同类型农村老人，持续加大普惠性、基础性、兜底性养老服务供给。

很多网友习惯把职工养老金上调和农村养老混为一谈，认为养老政策就是退休金涨钱。这里首先需要澄清一个关键概念：退休人员基本养老金年度调整，对应的是企业、机关事业单位退休职工；而农村老年人的养老保障体系，是多条政策并行的综合系统，包含城乡居民基本养老保险、基础养老服务、困难老人兜底救助、失能照护、助餐、定期探访等多项内容。二者同属于养老保障，但分属两套政策体系，不能简单合并看待。

发布会现场公布了一组扎实的家底数据：当前我国已经建成 1.3 万个农村敬老院，23.3 万个农村养老服务设施。这份成绩单，是 “十四五” 时期农村养老持续建设积累下来的硬件基础。但这一次发布会释放出最核心的信号，并不是继续新建更多大楼、增加设施数量，而是政策重心已经发生根本性转向：从过去 “有没有养老场所”，转向 “建好的设施能不能真正用起来、长期运转下去”。长久以来，社会大众对农村养老的认知，长期停留在 “修建敬老院” 这个单一维度，仿佛只要盖好房屋、挂牌成立，农村养老难题就迎刃而解。可真正扎根乡村就能发现，农村老人面临的困境，远比修建一栋房子更加琐碎、现实。独居老人独自在家突发疾病无人知晓；高龄老人买菜做饭困难，一日三餐没有着落；老人失能失智之后，子女外出务工，家庭无力承担繁重照护；村里建好的养老站点，建成之后缺少运营人员，没过多久大门紧闭，沦为闲置场所。

正是看到了这些现实痛点，官方在顶层设计中，直接把 “有人干” 和 “可持续” 写入核心工作思路。相比于新增多少个养老设施的数字，这四个字，才是 “十五五” 农村养老改革最值得深思的方向。硬件建设依靠一次性财政投入就能快速落地，但是养老服务，是日复一日的持续性工作，需要稳定人员、长效运营机制、可持续资金支撑。如果只重建设、忽视运营，大量村级养老站点、幸福大院，就很容易陷入 “挂牌即完工” 的形式主义陷阱。

一、一张县乡村三级养老服务网：把散落的乡村养老资源串联起来

本次发布会反复提及的县乡村三级养老服务网络，不是简单在县、乡、村各建一个养老场所，而是搭建一套上下贯通、分级承接的养老服务运行体系，把过去分散在各个村庄、乡镇孤立的养老资源串联成一张完整的网络。按照顶层文件的设计，三级网络有着清晰分工，各司其职，相互联动。

县级层面，承担龙头统筹职能，依托公办养老机构搭建综合管理平台，负责全县养老资源统一协调、应急救助、行业监管、专业服务指导。乡镇层面，依托敬老院打造区域养老服务中心，作为承上启下的枢纽，承接村级站点解决不了的中度照护需求，统筹辖区助餐、上门探访、短期托养服务。村级则是服务落地的最后节点，在行政村布局养老服务站点、幸福大院、互助养老点，服务本村老人，提供日间照料、简单助餐、邻里互助、日常探访等基础服务。

这套分级体系最大的优势，就是打破过去农村养老 “一村一策、各自为战” 的困境。以往，一个村子老人遇到复杂照护难题，只能依靠家庭自行解决，村里没有专业能力，乡镇缺少资源支持。三级网络成型之后，简单的日常照料、聊天陪伴、热饭就餐，在村级站点就可以完成；老人出现半失能，需要短期托养、康复护理，就转至乡镇区域养老中心；遇到重度失能、紧急医疗救助、家庭适老化改造等复杂需求，则调动县级平台资源，对接医疗机构、专业护理团队。养老需求分级承接，资源自上而下调度，农村老人遇到困难，不再只能依靠家庭独自硬扛。

这套体系落地，本质上是把城市社区养老的精细化思路，适配乡村的现实条件。城市人口集中，养老机构、医疗机构距离近；而农村居住分散、村落距离远，青壮年劳动力大量外出务工，单纯照搬城市养老模式行不通。县乡村三级网络，充分考虑乡村地广人稀的特点，就近布局村级站点解决基础需求，依托乡镇中心承接中度照护，县级统筹专业资源兜底重症老人，构建一套适配乡村场景的养老服务模式。

二、分类施策：告别 “一刀切”，不同老人匹配差异化养老方案

本次发布会最大亮点之一，是政策不再把农村老年人当成同质化群体，而是根据老人身体状况、家庭条件，划分不同类型，精准匹配对应的养老服务。孙硕鹏在发布会上，清晰区分三类农村老年群体，针对性制定服务方案，真正做到以需求为导向。

第一类是空巢、独居、留守老年人。在广大农村地区，大量青壮年外出务工，子女常年不在身边，独居老人是农村养老风险最高的群体。他们最大的风险不是没有地方居住，而是独自在家突发意外无人发现，日常吃饭、采购等小事难以解决。针对这类老人，政策重点放在探访关爱、组建农村助老员队伍，完善助餐服务。助老员定期上门走访，查看老人身体状况，排查居家安全隐患，一旦发现老人身体不适、家中出现紧急情况，第一时间上报、联系亲属和医疗机构；村级助餐点、幸福食堂，解决老人一日三餐难题。这项举措瞄准农村养老 “最后一米”，把关爱服务送到老人家门口，降低独居老人居家风险。

第二类是失能、失智老年人。这部分老人是农村养老压力最重的群体。一旦老人失能，日常翻身、洗漱、喂饭都需要专人照护，单纯依靠邻里互助已经无法满足需求。针对这类群体，政策方向聚焦专业化照护服务。一方面推进分级分类照护评估，按照失能等级匹配对应的照护资源；另一方面持续推进农村家庭和公共区域适老化改造，安装扶手、防滑设施、紧急呼叫装置，降低居家意外风险；推动农村养老机构与乡镇卫生院、村卫生室签约合作，打通就医绿色通道，实现医养衔接。同时鼓励短期托养服务，方便外出务工子女短期托管老人，缓解家庭照护压力。

第三类是低龄、身体健康的农村老年人。很多人以为养老服务只面向高龄、体弱老人，健康低龄老人不需要养老服务。但在乡村，大量 60 到 75 岁身体健康的低龄老人，拥有充足时间和精力。政策思路充分挖掘这部分人力资源，一方面提供文化娱乐、老年学习活动，丰富精神文化生活；另一方面鼓励低龄健康老人加入助老志愿服务、老年协会，参与邻里互助养老，打造乡村幸福大院。低龄老人帮扶高龄老人，形成乡村内部互助循环，盘活乡村内生养老力量。

这种分类施策的思路，跳出过去养老政策 “一套模板覆盖所有人” 的局限。身体健康的老人需要社交陪伴；独居高龄老人最需要安全守护；失能老人离不开专业照护。不同老人诉求完全不同，养老资源不能简单平均分配。精准分类供给，才能让有限的财政资金、养老设施，用在最需要的地方，避免资源浪费。这也是农村养老从粗放建设，走向精细化服务的标志性转变。

三、农村养老最难的课题：建好容易，持续运营才是硬骨头

乡村养老领域有一个长期存在的难题：硬件建设一次性投入，花钱建房、购置设备，短期很容易完成；但长期运营，是一笔持续支出的账，人力、食材、水电、设备维修，年年都需要资金投入。很多地方曾经建设村级幸福院、养老站点，建成初期热闹一阵，后续缺少运营经费，没有专人管理，最后关门闲置，设施落灰。

正是看到这个痛点，本次发布会反复强调 “可持续” 三个字。这三个字，意味着未来评估农村养老成效，考核标准不再只看新建多少设施、挂牌多少站点，而是重点核查运营状态：站点能不能常年开门、助老员队伍能不能稳定保留、老人能不能持续享受到服务、资金收支能不能平衡。农村养老不能是一阵风式的民生工程，而是需要常年稳定运转的基础公共服务。

想要实现可持续运营，单靠财政单方面投入难以长期支撑，需要构建多元参与机制。这也是本次政策提到社会力量参与农村养老的核心原因。未来的农村养老体系，将形成多方协同格局：政府负责兜底保障、基础设施建设、政策监管；村集体盘活闲置校舍、村部房屋，提供场地资源；社会组织、养老服务企业下沉乡村，参与助餐、上门照护、站点运营；村民互助、低龄老人志愿服务补充基础关爱服务。多元主体共同参与，分担运营成本，减轻财政长期压力。

当然，引入社会力量参与，不等于完全市场化。农村养老属于普惠性、兜底性民生服务，首要目标不是盈利，而是保障基础养老服务可及、价格低廉。社会力量进入乡村养老领域，政府会同步建立服务标准、价格监管、质量考核机制，防止服务价格虚高、服务缩水。市场化运营的价值，是提升管理效率，降低运营成本，而不是把养老服务变成高价商品，让普通农村老人负担不起。

在乡村实地试点中，不少地区已经探索出可参考的模式。部分县域，村级幸福食堂由村集体提供房屋，政府补贴食材费用，低龄老人志愿者参与做饭、送餐，收取老人少量餐费，多方分摊成本，食堂可以稳定常年运营。这类模式，兼顾公益性与可持续性，正是 “十五五” 农村养老希望推广的方向。

四、分清养老两条主线：养老金待遇和养老服务，共同守护农村晚年幸福

很多普通群众，很容易混淆两件事：城乡居民养老保险发放的基础养老金，和本次国新发布会重点部署的农村养老服务。前者属于养老收入保障，按月发放现金，保障老人基本生活费；后者属于养老服务保障，提供助餐、上门探访、照护、适老化改造等各类服务，解决生活照料难题。二者相辅相成，共同构成农村老人养老保障体系，缺一不可。

城乡居民基础养老金解决 “手里有没有钱”；县乡村三级养老服务网络，解决 “有钱之后，能不能买到就近、实惠的养老服务”。过去很长一段时间，大家讨论农村养老，目光大多集中在居民基础养老金上调。基础养老金确实是农村老人最重要的现金收入来源，持续提高基础养老金标准，依旧是重要民生方向。但我们也要客观看到，单纯依靠现金补贴，无法解决失能照护、独居安全、吃饭难这类现实难题。一位每月领取数百元城乡居民养老金的独居老人，即便手里有钱，村子周边缺少养老助餐、上门护理，依然很难解决日常生活困难。

这也是 “十五五” 农村养老顶层设计的进步之处。国家不再只聚焦养老金待遇调整，而是同步补齐养老服务短板，收入保障 + 服务保障双线并行。对于农村家庭而言，养老压力，不只是缺钱，更多是缺少人手、缺少就近的专业服务。三级养老服务网络，就是补齐服务这块短板。未来农村老人，既能够按月领取城乡居民养老金保障基本生活，在家门口还能享受到助餐、定期探访、上门护理、适老化改造等普惠服务。两条保障线叠加，才能真正降低农村家庭养老负担。

我们也要客观看待这项改革的现实难度。我国农村地域广阔，东中西部乡村经济差距巨大，平原村落人口集中，山区村落居住分散，各地基础条件千差万别。县乡村三级养老网络推进，不会全国一刀切同步落地，会因地制宜分步推进。人口稠密、经济基础较好的县域，会优先完善服务；偏远山区、人口外流严重的村庄，会探索互助养老、流动助餐等适配模式。同时，养老人才短缺是全国农村养老普遍短板，农村助老员薪酬、职业发展空间，都需要配套政策持续完善，才能留住人才，真正实现 “有人干”。

五、改革的民生落点：老百姓真正需要的养老获得感，藏在细微之处

宏大的政策文件，最终落地的落脚点，是千千万万普通农村老人的日常生活。对于农村老人和他们的子女来说，并不关心政策文件里复杂的框架名词，大家最关心的是实实在在的改变：独自在家，会不会有人定期上门看看；年纪大做饭困难，村里能不能吃上热饭；一旦瘫痪失能，能不能找到就近的护理服务；居家环境危险，有没有资金改造扶手、防滑地面。

县乡村三级养老网络建设成功与否，评判标准，不是报表上的设施数量，而是这些细碎民生难题能不能得到缓解。当独居老人定期有人探访，突发疾病可以及时发现；高龄老人在家门口吃上平价热饭；失能老人可以获得专业照护；低龄老人有地方休闲交流，参与互助志愿服务，这套三级网络，才算真正从纸面规划，变成老人身边触手可及的民生保障。

与此同时，农村养老建设，和乡村振兴战略深度绑定。乡村振兴不只是产业兴旺、人居环境改善，老年群体的幸福保障，是乡村振兴不可缺少的一环。大量农村老人留在乡村，他们的晚年安稳，直接关系乡村稳定、家庭和睦。青壮年外出务工，最大的牵挂就是留守老家父母。完善农村养老服务，减轻在外务工子女的后顾之忧，也能够稳定乡村基本盘。

积极应对人口老龄化，城乡之间存在巨大差异。城市养老资源密集，医疗机构、养老机构集中；农村老龄化程度更高、青壮年流失更严重，养老资源薄弱，农村养老一直是我国养老体系最大短板。“十五五” 开局，优先部署农村养老体系建设，正是补齐养老体系城乡差距的关键一步。

六、理性展望：农村养老是一场长跑，贵在久久为功

农村养老建设，不是短期冲刺工程，不可能依靠一两年建设就一步到位，需要持续多年稳步推进。“有人干、有设施、有机制、可持续” 这四项要求，每一条都需要配套政策、资金、人才长期支撑。我们既要看到这次发布会释放出的积极信号，也不能盲目期待一步解决农村养老所有难题。

从发展逻辑看，“十四五” 阶段，重点任务是补齐硬件短板，大规模建设农村敬老院、村级养老站点，搭建基础硬件底盘；进入 “十五五”，重心转向运营提质，盘活存量设施，完善人员队伍、运营机制，提升服务质量。从 “建起来” 转向 “用起来、活下去”，是我国农村养老发展阶段的重大切换。

未来，农村养老体系会形成多元互补格局：家庭依旧承担基础养老责任；村互助养老解决日常陪伴、简单照料；乡镇养老中心承接中度照护；县级平台兜底重度失能老人；城乡居民养老保险提供基础现金收入；民政兜底政策保障特困老人。多维度保障叠加，构建符合中国乡村国情的养老模式。

对普通农村家庭而言，这项改革带来的变化是渐进的。随着三级养老网络逐步铺开，居家养老的配套服务越来越完善，传统 “养儿防老” 的单一模式，逐步转化为家庭、社区、政府多方共担的新型乡村养老模式，减轻单个家庭沉重的照护压力。

结语

9 月，在 2026 年退休人员基本养老金年度调整通知尚未公布之时，“十五五” 民生领域的第一枪率先打响在农村养老。国新办发布会释放的政策信号，标志我国农村养老建设，正式从大规模新建硬件的阶段，迈入运营提质、精细化服务的新阶段。

现有 1.3 万所农村敬老院、23.3 万个农村养老服务设施，是过去数年打下的坚实基础；而 “有人干、有设施、有机制、可持续” 十二字方针，是 “十五五” 农村养老的行动纲领。依托县乡村三级养老服务网络，针对独居留守、失能失智、低龄健康三类老人分类供给普惠养老服务，打通养老服务进村入户的 “最后一米”。

养老金待遇保障与养老服务保障，是养老民生的两条主线，二者并行，缺一不可。城乡居民基础养老金保障农村老人的基本收入，县乡村三级养老网络解决生活照料、安全守护、医疗衔接难题。农村养老改革，直面乡村老龄化、劳动力外流带来的现实困境，直面设施闲置、运营难、人手不足等长期痛点，以可持续为底线，不搞短期面子工程。