上海住宅物业管理新规：看清并回答了成员权这道难题

导语

2026年9月18日，上海市十六届人大常委会第三十四次会议表决通过修改《上海市住宅物业管理规定》的决定，自11月1日起施行。政策一发，可谓“一石激起千层浪”。作为物业行业研究机构，克而瑞在第一时间做了详细解读。

物业治理，一头牵连着千家万户的居住幸福感，一头牵绊着行业数十年的体制困局。上海最新物业新规直面业主成员权行使的现实痛点，给出诸多务实制度设计，为行业破局提供了宝贵样本。但深耕行业不难发现，很多表层难题的背后，藏着尚未被充分正视的底层关系问题。

本文以资深行业观察员视角，跳出政策条文的表层解读，穿透 “对价‑服务” 的惯性认知，叩问物业管理市场甲乙双方本质的委托‑代理关系，冷静剖析新规的亮点与留白，带着对社区善治、行业良性发展的深切关切，启发我们重新思考物业行业未来该往何处去。

专业人士对行业的观察、关切，都是对这个行业的关心。在此我们也期望这个行业越来越好。

以下为文章正文。

文 | 物业管理资深观察员 李子非

一部法规的聪明，与一个前提性的留白

2026年9月18日，上海市人大常委会通过关于修改《上海市住宅物业管理规定》的决定，将于11月1日起施行。

克而瑞物管9月20日发文《上海再次领先！一份新规把物业治理难题一一破解》，把34条修改内容拆得仔细也分析得基本到位，并拉出北京、深圳、广州作四城对比，是行业里难得的一份落地解读。

但克而瑞物管解读的是“上海新规怎么落地”，而作为行业观察员，笔者需要更进一步发问：“上海这部新规为什么长这样？”

为便于大家阅读理解，我们提前来个“结论先行”：上海新规积极贯彻落实习近平总书记7˙15上海讲话的指示精神，通过分级、分层、有序并集中导入党和政府及社会等维度的综合力量，补强及延续了现在物业管理发展的体系思路、做法和经验模式，最终还是一如既往地坚持了诞生于深圳20世纪80年代初的物业管理新体制的市场化和专业化发展道路。

用我们的观察员语言来翻译上面的这段话就是，上海新规看清现实并认真回答了建筑物区分所有权中有关“成员权”这道真问题——住宅区几百个业主作为成员，其共同意志难以形成，上海新规则给出了一整套应对举措。但上海新规有一个前提性的留白：整部法规修订是在当前物业管理市场甲乙双方之间既有的“对价—服务”交易关系框架内所做的修订，还没有站到更本质的“委托—代理”这一层关系上来思考。

要说透这一段总评，我们得先把“物业管理到底是怎么一回事”讲清楚。

02 ** **

*房屋产权的*多元化：物业管理的第一*性原理与物业管理市场甲乙关系的最佳体现*

众所周知，物业管理的产生，不是因为房子老了需要有人修，而是因为房屋产权多元化了。

一块土地上竖起几十户、几百户彼此独立的房屋产权人，每一户对自己的专有部分享有所有权，同时对共有部分享有共有权——这就是建筑物的区分所有。

产权一多元，麻烦就来了：屋顶漏了、电梯老了，任何一个业主都无权单独决定，必须由全体共同决定。共有部分没有“单独的主人”，只有“共同的意志”。

这便是物业管理的第一性原理，也就是物业管理出现的隐性前提条件。这个总的隐性前提条件内含两个关键要素，是它们共同催生了物业管理的具体业务需求：

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一个要素是“业主的原子化”。几百上千户产权主体，各有各的账、各有各的急，让他们就同一件事形成共同意志，成本极高。所谓“业委会的组建难、换届、选人难、决策难、执行难”，本质上都是原子化的个体难以形成共同意志。

另一个要素是“建筑的现代化”。现代楼宇不是几堵墙，而是电梯、消防、安防、供配电、暖通、智能化系统交织成的复杂技术体。单个业主既无专业能力操控它，也无足够知识判断它是否需要维修。

这两个关键要素叠加在一起，共同决定了物业管理的业务逻辑及基本内容，也就是物业管理市场体系中甲乙双方之间的关系必然是要靠甲方委托及乙方代理的基本架构来解决。

当然，这个架构并不排斥市场体系中其他诸如业主自管等甲乙双方合并为一体的特殊方式的出现与存在，这种方式一般也只出现在小规模或独栋建筑物的场景，这其实从另一个不同的维度也证明了物业管理第一性原理的有效性。

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** 03 **

成员权：可让渡与不可让渡，委托—代理的起点

区分所有权的立法，把“业主原子化”这个事实，转化成了清晰的法律结构：专有部分归业主个人，共有部分由全体业主共同所有；业主既是独立的产权人，又因共同拥有共有部分而构成“成员共同体”，在物权体系即专有权、共有权和成员权。

成员权的身份性与专有权、共有权的财产性：物权的财产性解决“东西归谁”；成员权的身份性解决“谁来共同决定”。成员权基于业主的身份，业主的身份来源于房产，因此本质上而言，成员权跟着房产走，房产转让，成员权同时消失。但在房产不变、成员权还在的情境下，成员权的行使及其连带的事务性工作，是完全可以委托出去或说让渡出去的。

也就是说，虽然成员权的身份性权力不能让渡，但其他部分权力及权力的行使是可以让渡的：

不可让渡的部分，是成员权本身——即业主作为共同体成员的身份，以及基于这一身份而来的最终决定权与监督权。这一部分只能由业主自己持有。

可让渡的部分，则是成员权在行使过程中的执行性事务——会务的组织、决议的形成、账务的核算、法律的咨询，以及钱的管理与使用、设备的操控与维护。这些事务，业主可以交由、也常常必须交由专业机构来完成，因为单个业主既无时间也无专业能力。

成员权的这个“分法”，正是物业管理委托—代理关系产生的起点。

正因为成员权不能整体转让、却又需要专业能力来行使，才必然产生“委托”——甲方（业主）把成员权中“可让渡的部分”委托出去，乙方（物业服务企业）以代理人的身份承接。委托—代理关系由此产生。

成员权的“可让渡”与“不可让渡”的边界，也就构成了乙方代理职能的范围：凡是可让渡的，原则上都属乙方代理之事；凡属不可让渡的，乙方只能协助、不能替代。

** 04 **

*委托—代理：物业管理市场甲乙双方之间关系的*最佳体现

在委托—代理关系之下，甲方是权利的拥有者与最终决定者，乙方是受托的专业代理方。双方确立对价：甲方付钱，乙方办事。对价与服务，是委托—代理关系里的一部分内容，但不是关系的全部。乙方不仅是“做事的人”，更是甲方权利的受托代理人。

既然乙方是甲方委托的代理人，相应的其职能就有两重：一重是硬件层面的专业技术操控。设备怎么管、日常怎么维护、保洁安保怎么执行，等等这是乙方的本行；另一重是软件层面的协助业主甲方形成共同意志。譬如“会务组织、财务核算、法务支持、决议的执行”等等这些都属于成员权中的“可让渡的部分”，是乙方作为甲方委托的代理人所应当秉持及提供的能力。这两重职能加在一起，才是对作为乙方的物业服务企业的完整业务要求。

凡是甲方可以让渡的权利事项，在委托—代理关系下，原则上都应由乙方作为代理人来承接。乙方作为甲方委托的代理人，理应通过自己所持有的专业技术能力或者通过寻找第三方提供这类能力，共同为委托自己的甲方“办实事、做好事、解难事”。这一点，是我们理解后面所有问题的钥匙。

** 05 **

物业治理委员会：补了位，但代理关系仍在缺席

克而瑞把上海新规中有关物治委的内容概括为“补位而不占位”，这是它读得最透的一处。

当业委会选不出、换届改选无法完成时，由街镇组建物业治理委员会：业主代表不低于半数，街道代表任主任，任期一般不超1年、最长不超2年，业委会依法成立即自行解散。

用我们观察员的语言翻译就是，当业主作为物业管理区域的合法成员无法形成有效共同意志时，由外部主体临时承接成员权的行使——建议、表决、决议、监督——直至业主自治恢复。

这个设计非常有道理：业主的共同意志不能因为组织缺位而失灵，必须有主体临时托住。“任期两年自动解散”恰恰印证了这一点——它必须走。

但真正需要追问的是，如果一个小区的成员权长期行使不起来，物治委就会从“临时补位”变成“习惯性兜底”。

更根本的是——成员权行使不起来这件事本身，有没有可能通过“恢复代理关系”来治本，而不是永远靠外部补位？

** 06 **

业委会秘书：本是乙方业务的一部分

上海新规允许居（村）委选派社区工作者担任“业委会秘书”，其初衷不难理解，因为业委会是兼职的、义务的，专业组织能力不足，需要有人帮着把会开好、把账记清。

但如果站在委托—代理的框架下看，这件事的答案很清楚：会务、财务、法务支持、共同意志形成的协助，本就是乙方作为代理人应当承担的业务内容，是它两重职能中“软件”那一重的具体体现。它本就该由乙方来承接，由甲方通过对价购买。

现在政府出资派秘书，提示我们的是，当甲方缺一个该有的“代理人”时，现实中的物业管理市场没有提供这个位置，于是只能由行政来补。补位可以应急，但长期看，真正该做的是把代理关系确立起来，让乙方回到它该有的位置上。

同理，秘书经费在委托—代理框架下也可以自洽：它是乙方代理职能的一部分，由甲方以对价支付，而不是由财政出资、由社区派人。

业委会秘书一旦由财政出资、社区派人，就带来两个需要正视的问题：这位秘书履职时优先对谁负责？出了问题责任由谁承担？这些模糊之处，恰恰是“代理关系缺席”留下的空隙。

** 07 **** **

业主的钱袋子：交给乙方****代理与市场

上海新规在业主共有资金的监管上做了不少实事：利用共有部分收入以物业管理区域为单位开立专门账户、单独列账，纳入业委会年度报告与财务审计；专项维修资金专户存储、专款专用、业主决策、政府监督，按幢立账按户核算；紧急情形程序优化。这些举措方向是对的。

但这里有一个更深的问题值得正视：在物业管理委托—代理关系的框架下，钱的管理和使用，本就是乙方作为代理人应当承接的业务内容。

钱怎么管、账怎么记、预算怎么编、大修怎么审——这些都属于成员权中“可让渡的部分”，本应由乙方代理完成，由甲方通过对价购买其专业能力。

也就是说，业主的钱袋子问题，主要应当通过市场化调节和专业化代理来解决，而不是非要靠政府监管不可。

业主甲方的钱袋子，政府当然可以介入管理。同时对企业乙方实施行政监管，也是政府职责所在。但行政介入管理和监管的举措，须符合各种政府与市场的规则设定——既要有力度，也要有边界；监管是保障，但不是替代。

与此同时，甲方完全可以另请第三方技术咨询公司，来对代理人的工作作出专业评价。

第三方评价的是乙方代理职能是否到位、账目是否清楚、服务是否达标——它是“评价者”，而不是“代理人”，与乙方作为代理人的身份并不冲突，反而构成一种有益的外部制衡。

因此解决业主钱袋子问题的正确思路应当是：以乙方代理为核心，以市场化调节为主要路径，以政府合规监管为保障，以第三方专业评价为外部制衡。

新规把账管严了，是好事；但它的着力点仍主要在“政府如何监管”这一侧，尚未把“钱袋子交给代理与市场”这一层写进自己的逻辑里。

** 08 **

物业费追缴：欠费是什么性质

上海新规第六十一条延续的是"对价—服务"框架下的典型路径：业主应当按时支付物业费；逾期不支付的，由业委会督促、物业企业催告；合理期限届满仍不支付的，物业企业可以提起诉讼或者申请仲裁；业主拒不执行生效法律文书的，人民法院可以依法对其作出限制消费令、纳入失信被执行人名单。

这条路径讲得很清楚：欠缴物业费，被界定为合同之债，须走司法流程——催告、诉讼、生效文书、拒不执行，之后才是法院的限消与失信名单。

但现实问题是，这条流程太长、太慢。从立案到判决动辄数月乃至数年，立案之前能不能立上案在目前极限承压的司法系统还是个很大的问题，判决之后还要面对执行难的普遍困境。而欠费一旦积少成多，企业现金流承压，服务品质跟着下滑，最终受损的还是全体业主。于是业内一直有人呼吁，把欠费直接与个人征信挂钩，一步到位。

这条呼吁的背后，恰恰是对目前物业管理行业从认知到实践都被困在“对价—服务”框架内从而导致的各方面业务执行效率不足的焦虑。

但如果把物业管理市场甲乙双方之间的关系升维到“委托—代理”框架，不仅物业费的性质变得完全不同，而且各方面的做法也会变得条理清晰起来，自然而然的结果就是效率十足。

在委托—代理关系下，物业费不再是业主个人欠物业公司的服务费，而是全体业主的共有资金——业主欠缴物业费，是欠了全体业主的钱，物业费缴纳是法定物权框架下的业主义务，本就有法定的约束条件在那里督促执行。

于是欠费处理路径也随之改变：此时欠缴损害的已不只是某一家企业的合同权益，而是全体业主的共有利益；此时通过国家征信管理手段追缴，所依据的是法定物权的约束条件，而不是一份民事合同的约定——法定基础更稳固，流程也更清晰。

同一笔欠费，在债权框架下是“你欠我钱”，须走完诉讼全流程，征信只能是最后一步、且须经过法定流程；在物权框架下是“你欠全体业主的钱”，是法定业主义务，已有约束条件督促执行，可依规归集至国家公共信用平台。

上海新规给的是诉讼路径，而没有把欠费直接纳入征信——这本身是克制，说明它在“对价—服务”框架内，仍承认欠费是合同之债，须走司法。但它也没给我们一个更根本的解：把物业费从“债权”升维成“物权项下的业主义务、全体业主的共有资金”。

这也解释了为什么新规在“催费”这件事上，既不能直接挂钩征信，又提不出更高效的办法——因为它始终站在物业管理市场甲乙双方“对价—服务”关系这一层，没有升维到“委托—代理”。

** 09 **

关键**要害：内地对物业管理市场关系的认知与实践，只到了"对价—服务"这一层**

翻遍上海新规，“对价—服务”这一层逻辑基本贯穿全部条款，“委托—代理”则基本没有触及。

“质价相符”是喊出来了，但具体机制多已在既有条文之中（市场调节价、服务标准、价格监测、第三方评估），这次新增的是综合评价、信用归集、智慧物业这些配套性基础设施，不是对"对价"本质的重新设计，更不是升维到“委托—代理”。

上海新规为什么会这样处理？

要弄懂以上问题，我们必须把视野放到内地物业管理市场关系的整体认知和实践中。

内地长期以来物业管理市场甲乙双方之间关系的基本格局是：中强委托、零代理、包干制。

这里首先需要说明的是，所谓“委托”是以甲方为主语——甲方把自己的权利事项委托出去；所谓“代理”是以乙方为主语——乙方代甲方行事。

再说"中强委托"。内地业主甲方因民事主体地位问题——不像香港业主立案法团那样是一个法人组织，导致内地业主共同体不具备独立的法人资格，缺乏完全民事行为能力，于是甲方往往只是一个名义上的甲方，行权能力并不到位，多数情况下业主几乎放弃行使自己的甲方权力，虽然其中也有运转正常的业主甲方，但真正的核心问题在于，这些甲方意识不到企业乙方是代理人，于是行权正常的甲方又过于干涉到乙方的事务处理和正常运营。

所以“中强委托”的真正含义是，甲方名义上、形式上拥有委托权，但行权能力不稳定、不到位，要么放弃行权、要么过度干涉，难以形成规范、稳定的委托。

再说“零代理”。这里要特别澄清，“零代理”并不否认委托—代理关系本身的存在，它指的是乙方这一侧“代理职能的内容没有到位”。

内地市场的关系认知被降维到了“对价—服务”这一层，于是整个市场只涉及甲方的部分委托权（把执行权能让出去），而完全没有涉及“乙方的代理权”——乙方作为甲方权利的受托代理人，能代甲方做什么、代到什么程度、对谁负责，这些问题连被提出的机会都没有（但事情比较吊诡的是，内地通过法定的形式，将原本由甲方承担的物业管理区域诸多安全管理责任统统转嫁给了乙方，实际上由乙方反向代理了甲方的主体责任）。

所以“零代理”不是能力问题，也不是谁允许或不允许的问题，而是内地业内的认知问题，是认知的关系层级问题：业内并没有认知到或不愿意承认乙方的代理身份与职能。

与之对照，香港是另一种格局：弱中委托、强代理、佣金制。

香港物业管理市场甲方业主立案法团，是法人组织，具备完全民事行为能力——正因为甲方自己是独立的法人，它才能规范地委托，把可让渡的事务清晰地交给管理公司。而乙方（管理公司）的代理能力强——它不仅操弄硬件，更深度参与业主共同意志的形成与执行；计费采用佣金制，过程更透明。这就是"弱中委托、强代理"的完整含义。

香港与内地的这个分野，充分说明香港落地了委托—代理关系，内地则把物业管理市场甲乙双方的关系牢牢地框进了单纯的“对价—服务”买卖体系中。这是香港与内地之所以出现完全不同的物业管理景观的最大内在本质原因。

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上海1.3万余个住宅小区，包干制约占九成三、酬金制约占一成。这个结构，呈现出内地物业管理主流典型发展的“对价—服务”买卖关系框架逻辑，新规明面并没有触碰，但实际是以这个结构为基础构建整部法规。至于物业管理本身发展的“委托—代理”框架逻辑，上海新规明显没有意识到，也就不会触及。

而这个“对价—服务”到“委托—代理”的逻辑升维，恰恰是当前物业管理法规制定或修订时最值得写、却无人问津的地方。

遗憾的同时，笔者最想问的是，为什么立法者已经意识到当前物业管理问题的根本所在，比如在成员权行使层面大刀阔斧，却在“委托—代理”与“对价—服务”层面却没能深入展开？

笔者揣测的原因可能是，因为“委托—代理”这一层，牵涉的是甲乙双方关系的根本定位，比成员权的规范更难更深。

成员权可以补、可以规范；但甲方要不要真正成为“委托人”、乙方要不要真正成为“代理人”、对价怎么算、计费怎么选——这些要动，得先把关系的层级升上去。

所以上海新规的内在逻辑是：先在成员权行使层面把“甲方能不能有效行权”夯实，再去谈“委托—代理”才有基础。

这个顺序有其现实道理。但它也留下了一个值得正视的风险：如果“甲方有效行权”长期依赖政府派人、信用施压、行政兜底，那么甲乙双方真正的委托—代理关系就永远立不起来。甲方习惯了被托着（要么放弃、要么越界），乙方习惯了只做事——中间的“代理”一环始终是空的。

这正是"中强委托、零代理"困局的延续，而不是它的解药。

** 10 **

结论：一道难题答得很漂亮，一道更根本的题还没****提出来

回到开头那句话：上海新规看清了什么？

它看清了“成员权”是物业治理的真问题——几百个成员难以形成共同意志，它用互联网表决、候补委员、委员禁止行为与法律责任、公共收益专户、维修资金监管、物治委等一系列举措，逐一对着痛点配了药方。在“成员权行使层面”和“资金监管层面”，它做得很系统。

它留下的是什么？

它是在物业管理市场甲乙双方之间既有的“对价—服务”关系框架内做的修订。正因如此，当甲方缺一个代理人时，它只能靠行政与信用来补：物治委由街道代表担任主任、政府出资派业委会秘书进场。催费这件事上，它给的是诉讼路径——既不把欠费直接纳入征信，也提不出更高效的办法，因为整个框架就停在“对价—服务”这一相对狭隘和低级的市场买卖关系层级内。

这些或许能解一时之急，但它们都指向同一个根源——物业管理市场甲乙双方还没有把自己调校理解为最本质的“委托—代理”关系。

而这，才是当前物业管理真正要解的题：物业管理市场甲乙双方之间委托—代理关系的复位。

复位不是要求乙方提高能力，也不是要求甲方多委托一些，而是先把甲乙双方的关系认知，从“对价—服务”升维回到“委托—代理”：

让乙方回到“甲方权利的受托代理人”这个位置，让它的两重职能真正落地；让甲方的成员权，有了一个真正能代它行事的代理人，也让那些因民事主体资格不足而“要么放弃、要么越界”的甲方，有了一个可以规范托付的对象；让钱袋子从“只靠政府监管”回到“代理与市场”的组合；让物业费从“债权”回到“全体业主共有资金、法定业主义务”这个位置；让对价与计费，重新回到“代理关系的一部分”这个正确的位置上来。

先做“关系的复位”，才有“职能的落地”。

至于复位后，内地如何通过党建引领社区三驾马车的力量，解决内地甲方不是法人组织的各种短板，并由乙方合理反向代理目前诸多法定安全管理责任，从而将物业管理的市场化、专业化发展道路贯彻始终，真正建立起平均社会成本最低、办事效率最高效的物业管理新体制，最终形成基层社会及社区治理的长治久安大好局面，则需要更多类似上海新规这样的各地各层级乃至国家层面的立法实践去摸索并最后解答。

我们期待这一天的早日到来！