新中国成立以来，作为落实国家发展战略目标的核心制度安排，发展规划体系经历了从初步构建、转型升级再到系统完善的历史演进。其功能也由早期侧重经济资源配置的计划工具，转变为服务国家战略、引领发展的综合性治理机制。发展规划体系的制度化演进，既推动了国家发展目标的实现，也在国家治理体系和治理能力现代化进程中发挥着重要作用。
计划经济时期发展规划体系的初步建构。改革开放前的五个五年计划，是以重工业为优先发展的中期发展计划，是推进以工业化为核心的现代化长期战略的重要抓手。20世纪50年代初，中国共产党探索社会主义工业化道路，以五年计划为核心，通过年度计划逐步落实。国家发展规划体系，肇始于新中国成立初期的第一个五年计划的编制实践。第一个五年计划（国家发展规划）依据中央的指导方针，最初由中财委、随后由国家计划委员会在中央领导下具体负责，历经五次编制而成。这是国家发展规划编制程序规范化、制度化的重要步骤。
在此期间，计划的编制方法和程序从无到有、从粗略到逐步细化。计划编制过程中注重吸收基层干部群众的意见，民主化和科学化的水平得以提升，初步构建发展规划体系，并为制度化的建设奠定初步基础。
从“一五”至“五五”期间，新中国发展规划体系在落实社会主义工业化战略目标的过程中逐步建立。从纵向上，探索了计划分级管理的办法。从横向上，已呈现区域规划、行业规划、部门规划等多层次内容。例如，1955年全国人民代表大会通过的《关于根治黄河水害和开发黄河水利的综合规划的报告》，成为新中国第一个专门领域的规划；“三五”时期，国家开展了钢铁专项计划；“四五”期间，国务院环保领导小组制定了第一个环境保护规划，确立了“全面规划”的基本方针。同时，区域规划与城市规划也开始在总体布局中发挥分工协作的作用。
这一时期，国家计划编制流程封闭，以物质指标为导向，通过行政指令配置资源，集中有限的物力财力，尽可能多地生产物质产品。国家通过年度计划落实五年计划，初步建立了比较完整的工业体系和国民经济体系。
改革开放时期发展规划体系走向制度化、规范化。1978年改革开放后，新中国发展规划体系的重心从物质生产指标逐步转向服务现代化战略。随着全党工作重心转向经济建设，以“四个现代化”为构想的社会主义现代化战略，第一次真正上升为国家发展的总体战略目标。1979年3月，邓小平提出要“走出一条中国式的现代化道路”。党中央从中国的实际情况出发，提出分阶段推进现代化的战略安排，最终形成了“三步走”的战略设想。“三步走”战略的提出，为五年计划的编制提供了清晰的战略框架，使规划制度从“管理产值”向“服务国家战略”转型。
自“七五”计划起，五年计划在恢复“一五”期间形成的规范化程序的同时，规划方法也出现了系统改进。一是重视中长期规划编制，形成长、中、短期计划相结合的体系。党的十二届三中全会明确“以中长期计划为重点”，推动计划编制方式从短期、年度转向服务于长远战略目标。此后，中长期发展规划成为主要的规划形式。二是计划突破单纯的经济建设范畴，强调经济、科技和社会发展计划相结合实现全面发展。自“六五”计划开始，在社会主义现代化战略目标引领下，计划名称由“国民经济发展五年计划”更改为“国民经济和社会发展计划”。在经济产值和工业建设指标的基础上，增加了控制人口增长、就业保障、居民消费、环境保护等社会发展指标。三是缩小以指令性计划为主的直接管理范围，扩大企业自主权，调动劳动者的积极性。如“十五”计划取消了产品产量指标，实物指标从“九五”计划的100多个减少到38个。“十一五”时期，“五年计划”正式更名为“五年规划”，体现了规划从“指令性”向“指导性”发展的趋势。
随着制度层面的体系化建设同步推进，规划体系的结构逐步理顺。1983年，根据党中央关于地市州机构改革的统一部署，中共中央、国务院印发《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，在全国范围内推进地、市合并和机构改革，初步确立了以省—市—县为主的计划编制层级。1999年，《关于地方政府机构改革的意见》进一步完善地方行政体系，虽把行政体系延伸至乡镇一级，但计划体系仍止于县级。随后全国进行省直管县改革试点，部分省市县同级。2005年，国务院印发《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，明确提出构建由国家、省、市县三级规划，总体、专项、区域三类规划组成的规划体系。这是新中国首次对“三级三类”规划体系的具体明确，也是首次在形式上对发展规划体系的统一规定。习近平总书记指出：“用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式。”
新时代发展规划体系的完善。党的十八大以来，国家发展进入以质量和效能为核心的新阶段。围绕中国式现代化的战略部署，发展规划体系在理念、结构和体制机制上发生了深刻变化。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念，成为“十三五”“十四五”规划的根本遵循。发展规划的目标维度由经济增长扩展为全面发展，生态文明、区域协调、共同富裕等成为规划的重要内容，“高质量发展”成为规划体系的时代主题。
长期以来，“在哪发展”的空间秩序缺乏统一统筹，各部门规划交叉并存。2013年中央城镇化工作会议提出推进“多规合一”，2018年机构改革后，自然资源部组建，统一承担国土空间规划职责，解决了长期存在的“空间治理碎片化”难题。
在此基础上，2018年中央正式提出“三级四类”规划体系，将空间规划纳入发展规划体系，使“发展规划为统领、空间规划为基础、专项规划与区域规划为支撑”的发展规划体系的结构得以确立。
随着规划制度的重要性不断提升，规划法治化成为新时代的制度建设重点。“十四五”规划纲要中明确指出，坚持党的领导，健全规划实施保障机制。2025年，国家发展规划法草案首次提请全国人大常委会审议，标志着中国发展规划体系迈向法治化新阶段。
新时代以来，发展规划的编制过程成为全过程人民民主的重要实践。“十三五”“十四五”期间，国家通过网络平台、大规模调研、专家咨询、代表性座谈会等形式广泛吸纳社会意见，规划编制过程更加公开透明，凝聚了来自社会各界的广泛共识。
回顾七十余年来推进中国式现代化的进程，发展规划体系始终发挥着基础性、战略性作用。它是国家战略意志的制度化表达，是统筹经济社会发展的“总牵引”，是治理体系现代化的重要支撑，也是中国特色国家治理制度优势的集中体现。在迈向第二个百年奋斗目标的新征程上，发展规划体系仍将是支撑国家战略实施、实现长治久安与民族复兴的重要制度支柱。
作者系中共中央党校（国家行政学院）中共党史教研部教授；中共中央党校（国家行政学院）中共党史教研部博士研究生
来源 ： 中国社会科学报
责任编辑： 郭飞
新媒体编辑：程可心
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