【作者】林少伟（西南政法大学民商法学院教授、博士生导师，北大法律信息网签约作者）；何伟晖（西南政法大学民商法学院博士研究生）
【来源】北大法宝法学期刊库《北方法学》2026年第4期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：《公司法》第260条的歇业备案制度仅适用于因不可抗力陷入经营困难的公司。此种条件限制产生了“名为备案，实为登记”的审查要求，不利于实现公司停业自由。究其根本，我国长期对停业公司采取行政取缔的规制模式，未区分停业状态下不发生交易与不履行义务的规制逻辑，过于强调风险防范，忽略了市场主体正常停业需求。我国公司停业规制模式不仅过于严厉，而且欠缺精细，应重构停业规范体系：确立休眠公司与歇业公司两种并存的营业中止形态，为遭遇不可抗力情形之外的公司提供暂不交易的合法存续空间9；健全休眠公示、歇业登记、司法解散等外部风险规制手段；明确公司简易生存权利以及决定进入营业中止状态的内部程序性规则。
关键词：公司停业；歇业备案；吊销营业执照；商事登记
目次 一、问题的提出：歇业备案的遇冷困境 二、公司歇业与备案的错位检讨 三、公司停业规制的模式选择反思 四、我国公司停业规范的体系化构建 五、结语
一
问题的提出：歇业备案的遇冷困境
2021年前后，因公共卫生突发事件被迫停摆的企业大量涌现，多地政府开始探索允许企业暂停营业且免于注销的制度路径，以期保留其商业资源与市场身份。与此同时，学界对域外公司休眠制度的关注与探讨亦日益升温，相关制度的移植与调适成为热议话题。2022年正式生效的《市场主体登记管理条例》针对因不可抗力陷入经营困难企业首次确立了歇业备案制度，似为公司停业管制开辟了通融空间。然而，制度推行以来，反响冷淡，未见实质落地。2023年8月，国家发展改革委等部门联合印发《关于实施促进民营经济发展近期若干举措的通知》，提出“完善歇业制度配套政策措施”，亦从侧面印证了该制度运行乏力的现实困境。
对于公司成立后无正当理由不开业或连续停业满6个月以上，我国《公司法》将其作为吊销营业执照的触发情形，这在实践中一直以来都是清理“僵尸企业”的重要依据。尽管2023年修订的《公司法》第260条新增“依法申请办理歇业”作为吊销停业公司营业执照的例外，但并未直接明确“停业”和“歇业”的内涵。从域外立法上看，不同法域对停业公司的规制模式存在较大差异。《英国2006年公司法》允许“无重大会计交易”的公司无须向公司注册处特别申报即可取得休眠公司的地位，享受年度审计豁免等制度便利，不因暂时停业而被登记机关除名。受此影响，我国香港特别行政区亦有类似的“不活动公司”制度，对公司休眠状态予以正面确认与制度保障。而与此形成对比的是，《日本公司法》对公司停业采取较为严厉的规制立场：一方面，距离最后一次履行登记义务起届满12年的股份有限公司，应申报不废止事业之意图，否则此类“休眠会社”将被视为解散，我国学者直接将其译为“视为歇业公司”；另一方面，“公司无正当理由自成立之日起一年内不开展事业或一年以上休止事业”被明确为司法强制解散事由之一。
综合来看，我国公司歇业备案制度之所以在现实中“遇冷”，并不能单纯归咎于配套措施的不完备，更深层的原因与以下三方面有关：在制度结构方面，《市场主体登记管理条例》将歇业定性为“备案”而非“登记”，备案与登记所分别对应的公示、审查要求将对公司经营自由产生不同影响，故歇业与备案的制度组合有待分析。在规制理念层面，《公司法》第260条暂停营业作为吊销公司营业执照的触发情形，以歇业备案作为例外，其他法域却表现为原则上保护休眠公司，而谨慎除名不开展经营活动的公司，故严格限制公司停业的态度有待反思。在规则设计方面，承认公司享有合理的停业自由意味着需要为公司暂停营业提供准入、存续的制度空间，故现行制度歇业原因、备案要求、后果设定等有待检视。因此，本文将首先分析“歇业”与商事备案、登记制度之间的错位表现及成因，厘清当前“歇业备案”为何在停业自由保护上力有不逮；其次，有必要系统考察在公司停业规制上的比较法差异，特别关注日本法对无营运企业的防弊立场与英国对休眠公司权利的承认，以便进一步探讨我国法应作何制度反思与经验借鉴；最后，尝试提出体系化的规范重构路径，实现对经营自由与风险控制的平衡回应。
二
公司歇业与备案的错位检讨
（一）公司歇业备案制度的演变考察
2019年8月，《企业法人登记管理条例施行细则》的修改工作尚未关注到歇业制度，但不久后全国性公共卫生事件爆发，《商事主体登记管理条例（草案）》以专门一节规定“歇业登记”：商事主体决定暂停经营，且在此期间不发生任何交易的，应当向登记机关申请歇业登记，上市公司原则上不得申请歇业；商事主体申请暂停营业登记前，应当结清税款并履行完结其他法定义务，登记机关应将商事主体歇业登记信息告知税务、人力资源和社会保障等部门。此外，《商事主体登记管理条例（草案）》还规定了歇业登记的申请程序，商事主体内部须经全体成员一致表决同意；在歇业期限上，商事主体可多次申请歇业登记，单次歇业期限不得超过2年；申请歇业的商事主体可不登记住所（经营场所），但应提供歇业期间的法律文书送达地址；歇业期间拟开展经营活动的，应向登记机关申请恢复营业状态并依法公示，拟不再经营的应当依法申请注销登记；视为恢复经营活动的情形包括商事主体决议发生交易或营业、以商事主体名义实际发生交易以及歇业超过两年。
在地方实践上，深圳市市场监管局、深圳市司法局在2019年向社会公布的《深圳经济特区商事登记若干规定（修订草案征求意见稿）》中并没有提及歇业制度，但2020年最终通过时，其第25条明确商事主体“需要暂停营业的”，可以办理歇业登记；第26条规定了未按规定办理终止歇业登记的，商事登记机关可以将其列入经营异常名录或者标记为经营异常状态。2021年3月发布的《南京市市场监督管理局关于在全市探索开展企业休眠工作的通知》中，允许“决定暂停经营且在此期间不发生任何交易”的企业申请休眠，休眠企业不得以企业名义从事经营活动，单次休眠时间不得超过两年；存在信用瑕疵、易发社会性风险等情形的企业不得申请；市场监管部门在对休眠企业实施“双随机、一公开”抽查时，不因通过登记住所无法联系而将其列入企业经营异常名录；企业在办理休眠过程中隐瞒真实情况、弄虚作假的，市场监管部门将三年内不再受理其休眠申请。
总结来看，深圳与南京两地分别构建歇业登记制度与企业休眠制度，从规范草拟到正式出台几乎都不足一年，具有强烈的政策驱动色彩。二者都没有设定类似于《市场主体登记管理条例》中的不可抗力事由限制，体现出对市场主体自主决定暂停营业的尊重。《市场主体登记管理条例》在正式出台前，其征求意见稿曾被命名为《商事主体登记管理条例（草案）》。与该草案相比，《市场主体登记管理条例》中有关歇业制度的规定发生了较大变化：第一，“歇业登记”转变为“歇业备案”；第二，对歇业备案制度的适用条件有所收紧，歇业备案主体限制为因不可抗力造成经营困难的企业，歇业期限最长不得超过3年；第三，删去市场主体内部决定歇业须经全体出资人一致同意的规定，并要求于期限届满前30日内办理延长歇业期限，歇业期限届满或累计歇业满3年视为自动恢复经营。
（二）商事登记与商事备案的关系厘定
新《公司法》与《市场主体登记管理条例》均将歇业作为备案事项。理论上将备案作为商事登记制度中的一种准登记行为，但现行法对商事备案与商事登记的关系缺乏明确界定。关于商事登记，从行为性质上看，商事登记不仅是当事人自愿选择的私法行为，登记机关对符合法定形式要求的登记申请负有登记义务；从功能上看，区别于行政许可，商事登记是对非特殊行业商事主体资格的确认，以保护第三人；从效力来源上看，商事登记行为虽以私主体意志为前提，但其效力由私法外观逻辑与行政确认的公法方式共同提供。关于商事备案，有学者将其内涵界定为登记机关根据申请人的申报，依法将商事主体资料予以存档备查并公示。在公示力的层面，行政审批制度改革使商事备案转变为程序性事实行为，主要服务于事中和事后监管，既不创设权利或主体资格，也不对当事人权利义务状态产生直接影响；并且其公示效力极弱，不具有公信力和对抗力，登记机关审核审查备案事项，如确认信息内容、种类等，其强度均低于登记行为，不产生公法上的担保效果。
在《市场主体登记管理条例》的制度背景下，登记与备案差异明显：在适用范围上，登记事项主要包括市场主体设立、注销以及对外活动对第三人产生影响而应当公示的信息，备案事项除歇业以外，多为组织章程协议、管理人员身份、出资认缴期限等内部信息；在公开性上，《市场主体登记管理条例》第30条规定，歇业备案信息应当通过国家企业信用信息公示系统向社会公示，这与登记事项并无差异；在审查方式上，第19条明确登记机关对材料进行形式审查，但对包括歇业在内的备案事项是否需要审查以及如何审查则付之阙如。由此观之，既然登记与备案都要求公示，如果歇业备案在审查要求方面仍然无法与登记区分，《市场主体登记管理条例》最终出台时规定“歇业备案”而非“歇业登记”将毫无意义。故需要反思的是，歇业本身是否构成一种事实，因而行政机关仅为留存信息与便利管理之目的，要求备案而无须审查？备案行为是否不对歇业商事主体的权利义务造成影响，进而不必投入过高审查成本？
显然，根据《公司法》第260条，未“依法办理歇业备案”的公司将面临吊销执照的处罚，歇业备案也就成为商事主体为获“免死金牌”而必须承受的义务负担。此外，歇业备案制度实施后，《公司登记管理实施办法》第21条也要求为税务、人力资源和社会保障等部门打通公司歇业备案信息的共享渠道，这再次说明公司是否成功办理歇业备案将影响其能否享有其他主管部门制定的义务豁免政策。最后，向登记机关所提供的备案材料难以避免形式审查，根据《市场主体登记管理条例》，只有因不可抗力造成经营困难的市场主体才可办理歇业，故对于歇业主体上报的信息，登记机关并非“照单全收”，而是加以判断后才予以备案留档，而在能否延长歇业期限、是否构成“视为恢复营业”等方面的信息变更也同样存在非表层审查的需求。如此观之，理论上的商事备案制度并不适合当下歇业状态的实体法逻辑，《公司法》对停业公司营业资格的取缔规制与审查程度较高的“歇业登记”更为适配。
（三）歇业备案对经营自由的彰显不足
目前的歇业备案制度“名为备案，实为登记”。商事备案本应作为更低程度、更后置位的行政干预而不同于商事登记，但《市场主体登记管理条例》并未就此形成明确区分。在公司暂停营业的问题上，以不幸罹难于自然灾害等不可抗力事件的市场主体为适用对象，现行歇业制度的出台带有浓厚的纾困政策色彩，而非尊重市场主体自主决定是否经营交易的赋权定位。虽然《南京市市场监督管理局关于在全市探索开展企业休眠工作的通知》与《市场主体登记管理条例》草案都曾试图采取由企业自主决定歇业的模式，而未提出经营困难的事由限定条件，但最终并没有上升为有效法律。此种立法抉择最终反映出有关休眠公司的制度探索难以摆脱公司停业“吊照—注销”的规制惯性，仅豁免特定主体的“歇业备案”也只是从表面上掩盖了对停业自由的否认。
歇业备案的功能模糊源于依法歇业与备案的错配。如果歇业仅需备案，歇业状态作为无公示必要的内部信息，按照《市场主体登记管理条例》第47条规定，未依法办理备案的后果应当是责令改正或罚款，而不至于是《公司法》规定“吊销营业执照”之法律后果。此外，由于公司停业可能丧失营业资格，而只有因法定情形陷入经营困难的公司才可获得歇业备案的免罚资格，现行制度中的“歇业备案”无法构成企业向行政机关报告留档的事实行为。实践中，部分地方登记机关在办理歇业备案时并未严格核查备案主体经营困难的原因是否在于自然灾害、事故灾难、公共卫生事件等法定情形，而是允许企业因行业不景气、资金不足导致经营困难而办理歇业备案。因此，《市场主体登记管理条例》当中过于紧缩的法定歇业事由亦令人质疑。
现实中不提倡或有意限制公司停业的法律政策与以下观点有关：公司因创造财富而有益于社会，故法律环境应确保法人团体充分活跃。然而，暂停营业未必会使得公司丧失营利性目的或转变为非营利法人，公司或其出资人完全可能考虑到生产经营周期、资金周转、外部市场环境等因素而选择在某段时间内停止营业或交易，只要公司有存续意愿并履行相应法定义务，其营业资格、主体地位均应予以尊重。我国《公司法》上的停业、歇业概念无法反映市场主体暂停营业的商业逻辑与未来经营意愿，进而可能造成粗放式监管。承认公司停业自由不等于免除公司法定义务，而登记信赖的产生取决于登记内容，停业信息的有效公示可向市场传递信号。
因此，以“纾困登记”为实质的歇业备案制度作为停业取缔的例外，未能扭转行政介入为先的失衡局面，导致公司暂停营业的主观意愿不当受限。例如，“职业闭店人”乱象频发，也反映出当前停业规制框架下营业安排缺乏灵活调度的空间，部分投资人因此宁可铤而走险“恶意转债”，快刀斩乱麻。实际上，歇业备案的门槛过高，等同于将市场主体营业资格绑定于过高的营运成本之上，大量的停业取缔活动不仅可能沦为行政机关一种看似进取的管理怠惰，也不利于执法工作的精细化。当前，行政执法与企业生存的紧张关系已引起广泛关注：国务院办公厅针对涉企执法颁布治理文件，《民营经济促进法》第50条要求行政执法活动将对企业正常生产经营活动的影响降到最低，而最新颁布的“十五五”规划建议中亦明确提出强化对产权执法的司法保护与监督。
三
公司停业规制的模式选择反思
（一）我国公司停业规制的取缔逻辑
根据1987年《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》，“因故停业”并向登记机关报告的，“暂时交回营业执照，……在停业期间不缴纳管理费”；根据《城乡个体工商户管理暂行条例》，“办理歇业手续”则应当“缴销营业执照”。可见，早期我国区分“因故停业”与“歇业”，二者被认为分属“营业中止”与“营业终止”的规范象征，前者保留营业资格，后者则须注销执照。然而，1988年《企业法人登记管理条例》未再延续此番区分，仅规定歇业、被撤销等情形应依法注销登记，进而为《公司法》将营业中止与营业终止混为一谈的观念逻辑埋下伏笔。1993年《公司法》规定“无正当理由超过六个月未开业”以及“开业后自行停业连续六个月以上”的公司，由登记机关吊销营业执照。由此窥见，在过去绝大多数时间内，《公司法》以“停业”统一指代一种公司因暂停经营而失去营业资格的事由。直到2022年《市场主体登记管理条例》取代《企业法人登记管理条例》，针对受困企业的歇业备案制度与《公司法》第260条相衔接，歇业不再隐藏为“停业”作为营业终止事由的义项，反而成为其豁免要求。
从2005年《公司法》开始，“由公司登记机关吊销营业执照”前不仅增加“可以”二字，还指明适用于“无正当理由”停业的公司；但遗憾的是，《公司法》未对前述限制性表述作出进一步解释，停业公司与“僵尸公司”之间似乎也被画上等号，面临营业资格的行政取缔。虽然在理论上，吊销营业执照不等于公司法人资格的消灭，最重要的法律人格要素——公司财产还有待清算，此后完成注销登记才能使得主体资格归于消灭，但根据《公司法》，公司登记机关吊销超期停业公司的营业执照，公司将进入事实死亡状态：营业执照不仅是公司设立的凭证，“依法被吊销营业执照”也是公司强制解散的法定事由，被解散的公司最终也会进入清算环节，完成清算后申请办理注销登记。如果清算组在3年内未履行此项职责，公司登记机关最终也有权强制注销。
2016年颁布施行的《关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》明确吊销一批长期未开展经营活动、经现场检查在其登记的住所或经营场所无法取得联系，且连续两年未报税的公司；各地执法者依照本地实际情况认定“长期未开展经营活动”的有关证据还包括收集未更换新版营业执照、未办理工商联络员备案、未按规定缴纳社会保险、银行基本账户半年内未有资金流动记录等其他情形。由此可知，执法实践中认定公司停业的情形可归纳为无“人（公司主要营业人员）、事（资金往来）、物（住所或经营场所）”实际经营活动和未履行（报税、缴纳社保、年检、设置联络员等）法定义务两个层面，并且二者存在区分规制的显著必要。具体而言，吊销营业执照的违法事由，如不履行某种义务的情形，经企业自行补救或纠正后，行政机关应当恢复其营业资格，但“无实际经营活动”的超期事实一经发生则无法改变。《公司法》第260条未能充分回应不同暂停营业状态的规制需求，此种笼统的行政取缔手段也难以合理衔接新增的“歇业备案”例外，最终引起规制逻辑的混乱。
（二）取径日本模式的防弊主义立场
日本法将公司不开展业务视为对市场秩序的潜在威胁，而非企业经营的正当阶段，对停业状态的回应着重于防弊与清理。根据《日本公司法》第472条规定，股份公司12年间都未登记，应视为解散。关于其立法意图，日本学界有如下观点：此类“休眠”公司没有实际营业活动的可能性较高，毕竟非公开公司董事任期最长为10年，董事姓名作为法定登记事项本应10年登记1次；公司在登记簿上显示为存续状态但无实际营业活动，如果允许其继续存在，不仅会限制其他公司商号的可选择范围，公司亦可能作为买卖的对象而诱发诈骗或洗钱等犯罪行为，还可能有损社会对登记制度的信赖。此外，该法第872条将1年以上不开业或自行停业作为司法解散事由，以维护股东共同利益，并对准则主义下过于宽松的公司设立政策加以矫正。
类似的，我国执法部门曾表明其清理僵尸企业的目的在于：一是还原企业数据真实性，帮助政府掌握地方经济实际情况、进行客观科学决策；二是深化商事制度改革，落实“宽进严管”，维护良好市场秩序；三是督促企业履行法定义务，引导企业守法诚信经营。在2018年前后，各地法院、政府通过推动兼并重组、破产清算重整等市场手段以及采取吊销营业执照、列入黑名单、强制清退等行政手段，开展僵尸企业的清理工作。最高人民法院认为，《公司法》第260条的立法用意是防止不法分子利用不营业公司实施欺诈行为进而损害外部相对人利益。学界也认为僵尸企业闲置的名称字号挤占社会资源，大量成立而不开业或开业后又长期停业的公司存在于市场可能营造虚假繁荣现象。我国台湾地区的制度设计更为直接，对于成立后不开业或自行停止营业超过6个月的公司，明确由主管机关依职权或申请命令解散，此行政命令一经作出生效，公司无须股东会决议即进入清算程序，其目的也在于防止虚设公司，维护交易安全。
在日本法的制度经验上，“歇业”是一个积重难返的模糊概念。如前所述，公司停业状态包含“无实际活动”与“未履行义务”这两种截然不同的内涵，但学界未对此区分予以正视。大多数学者根据吊销营业执照的行政处罚特性，反推公司不营业行为与强制注销或解散的联系，认为被剥夺营业资格的商事主体陷入行事不能、怠于自行注销的恶意休眠状态。直到有观点指出应将休眠公司定义为依据股东决议、行政决定、司法判决而解散但未清算的公司，由公司股东自愿决定的“主观不营业”情形才得到更多关注。上述认识与防弊主义的立场有关，进而加深公司无经营活动的“原罪”烙印。实际上，公司滥用停业自由引发的风险并非无法控制，最为常见的空壳公司欺诈可通过交易法解决，商号资源占用的问题也不应陷入过度干预的家长主义，协商转让商号、企业收购也构成吊销出清以外的资源合理配置方式。因此，为纠正上述理解偏差，后续应将“主观不营业”进一步区分为恶意不愿履行义务与自主决定暂停业务交易（但履行法定义务）两种情况。
不过，日本法将“一年内不开展事业”作为司法强制解散公司之事由，由股东等利害关系主体请求启动，再经法院考量股东共同利益等因素后裁判，而非仅凭行政机关决定是否实施行政处罚。此外，日本法对休眠会社设置了较为漫长的容忍期，距离最后一次登记义务履行超过12年，且2个月内未能表明不废止事业之意图，才会被视为解散。这意味着，日本对公司暂停营业的时限更为宽容，而对于短期停业损害利益相关者的情形，由司法机关判断应否解散公司。相比于日本，我国将行政监管权力前移至风险转化为现实之前，并未优先选择司法控制路径。此种偏向于由立法与执法机构协调而非诉讼机制的模式，与国家主导个体权利保护的传统有关，也是家长主义立法与集权式执法的结果，有待矫正。
（三）英国停业规制模式的借鉴意义
公司不开展经营活动而长期存续于市场的确会带来一定的风险，在我国与日本立法者看来更是形迹可疑，亟须取缔。与之相反，英美法系极少从理论上讨论休眠公司不应存在的风险理由，允许休眠公司大量存续且“放而不乱”，故有必要分析其制度经验背后的规制逻辑。
在公司停业的界定上，以英国为代表的立法例侧重于判断公司是否从事经营性、财富创造性活动。《英国2006年公司法》第1169条以及我国《香港特别行政区公司条例》第5条都采取“重大会计交易”标准；在新加坡，会计公司监管机构（ACRA）与国内税务局（IRAS）将休眠公司的特征归纳为“不开展经营活动、不产生收入”。除了休眠公司，《英国2006年公司法》第1000条规定了公司登记机关有权对“不开展经营活动”的公司，在登记册上除名以及命令解散。那么，英国公司登记机关如何识别此类公司并行使行政解散权？第1000条同时还规定，即使有合理理由怀疑公司不再营业，登记机关必须去函询问公司是否仍在经营，如未得到答复或答复称不再经营，则在公报上宣布：该公司在未来两个月内如无相反表示，将被除名。由此可见，英国法的程序性规定不仅限制行政权力恣意行使，更进一步揭示了“不开展经营活动”的真实内涵：除非公司自愿放弃市场主体资格，通常不允许登记机关单方面推定，而可供推定的情形极其有限，仅为公司完全失联。我国《香港特别行政区公司条例》有关规定与英国法大体相同。
在此基础上，英国模式的风险规制策略主要表现为：克制行政权力对市场主体权利产生的实质影响，及时征询公司存续意愿，亦可达到无意存续的市场主体挤占社会资源之效果。对于公司申报税务、年检义务的履行，英国法考虑的反而是为商事主体提供正常休息需求下必然变通的便利政策。至于休眠现象是否导致公司登记册信息失真，英国立法者并没有深受其扰。毕竟，以在册公司数量来判断市场健康或繁荣程度的做法本身有待商榷，而且买卖“空壳公司”作为电子注册时代下代理注册机构的热门业务，在英国并未被认定为非法。《英国2006年公司法》第1000条对具有放弃主体资格之意思或行为表达的公司进行除名，而第394、448、480条的规定则对第1169条所定义的休眠公司进行了内部治理、年报审计等方面的义务豁免。也就是说，英国法在公司除名的问题上保持公权力介入的谦抑，尤其是行政机关有权从公司名册上剔除失联或自述不再经营的公司，但并不包括有意生存而暂不对外交易的休眠公司，并为休眠公司提供存续便利。与之相比，我国公司停业规制模式缺乏行政管理服务市场主体的确认程序关怀。
综上所述，我国停业规制模式的价值选择构成了歇业备案实践困境的问题根源。由于《公司法》对停业自由的承认与保护存在根本性不足，停业公司原则上仍面临吊销营业执照的压力，而引入歇业制度后以备案取代登记也只是停留于形式，难以彰显对企业经营自由的尊重。从停业规范的体系构建上看，有必要根据规制对象与规制理念的不同，梳理公司停业的存续形态，区别休眠公司、歇业公司的外部风险防范策略，有针对性地设置实体性权利规则与程序性义务规则。
四
我国公司停业规范的体系化构建
（一）塑造营业中止二元形态
《公司法》仅将歇业作为在特定情形下公司暂停营业的唯一合法形式，既难以满足现实中市场主体的经营自主决定需求，也无法与现行商事登记制度实现有效衔接。有鉴于此，应构建休眠公司与歇业公司这两个营业中止的法定类型，以廓清公司停业的自由形态。
首先应考虑引入休眠公司作为公司合法停业状态之补充。公司内部自主决定在特定时期内不发生交易活动的，除非停业可能引发社会性风险，应允许其作为休眠公司存在。《市场主体登记管理条例》对歇业事由的正面设定过于狭窄，没有考虑企业自主决定暂不经营交易的需求。尽管歇业制度通过备案的固定行为要求，试图降低公司对外交易成本，但此类技术型强制性规定的适用应以公司短期内无法自行效率化为边界，因此行政机关不应过度介入公司出于商业性安排而实施停业。此处“不发生交易”，不宜简单地理解为英国法上“无会计（交易）记录”标准，而应将暂停的交易活动限于公司开展生产、业务、投资等经营场景，否则难以满足国内企业必须依法向在职员工发放工资等实际需求。诚然，休眠公司的主体范围也并非无度扩张。可参考《南京市市场监督管理局关于在全市探索开展企业休眠工作的通知》将“经营异常或严重失信、尚有判决未执行完毕”“特许经营或金融、培训类涉众性行业”“上市公司”排除在休眠公司适用范围之外。此外，英国虽允许从事金融服务的公司休眠，但并未豁免其年度审计义务。我国《香港特别行政区公司条例》第5条禁止银行、保险、证券期货行业有关实体以及强制性公积金受托人成为休眠的“不活动公司”。上述限制针对特殊主体，其底层逻辑在于，只有当休眠公司暂停经营而不对外开展业务的行为产生社会性的负面影响时，才应考虑剥夺公司停业自由。在此基础上，未被排除主体均可以自主决定进入休眠，无须证明存在受到不可抗力影响与经营困难等情形；而一旦发生交易事实，则自动“苏醒”，恢复为正常活动公司。
对于公司因不可抗力而陷入经营困难的，仍然适用既有法定营业中止形态，应允许其依法定程序进入至多不超过3年的歇业状态，成为歇业公司。同时，应明确歇业公司未经恢复程序不得再以公司名义进行交易活动。之所以要求歇业公司须履行恢复程序，是因为：一方面，歇业不仅暂停对外交易，还涉及《市场主体登记管理条例》第30条要求的“与职工依法协商劳动关系处理等有关事项”等具体法律关系协调，承担了类似于英国休眠公司“税务休眠”“暂停雇员”等义务减免安排的纾困功能。歇业状态经公示宣告后产生不同于休眠的法律后果，歇业公司可以法律文书送达地址替代原登记的住所，歇业状态也作为税务、人力资源和社会保障等部门执法活动的参考因素，以上政策便利也影响到公司的交易对象以及内部员工等利益相关者。另一方面，根据《市场主体登记管理条例》及其实施细则规定，市场主体在歇业期间开展经营活动的视为恢复营业，此种自动恢复模式过多地承载了市场主体违法的道德风险，并不合理。尤其是在对外保持联系的义务要求削弱，法定权利义务内容发生变化的情况下，依赖被监管对象的事后披露不足以消解负外部性，故应禁止歇业公司在履行恢复程序，即公示恢复营业信息之前从事经营活动。
总结来说，在营业中止二元体系中，休眠公司可为长期颇受忽视的公司“不发生交易状态提供合法存续的制度空间，建议未来《公司法》在第260条引入休眠制度，并明确适用主体范围；借鉴域外做法，应以公司存续意愿的实质认定标准与违反法定义务的客观标准作为吊销停业公司营业执照的条件，删除既有规定中“正当理由”这一过于笼统的认定条件与灵活性欠缺的具体期限标准。同时，考虑到制度变革成本与立法效益最大化，应保留现行歇业制度，继续发挥其面向特定主体的纾困政策定位。
（二）设置公司停业外部限制
若承认停业属于经营自由，商事登记制度需因应变化。我国早期商事登记制度扮演管理法的角色，商事主体经营自由权并非其重点关注的内容，随着核准主义向准则主义转变，商事登记在行政行为的层面也整体上从许可类登记成功转型为确认类登记。尽管公司尚未退出市场，但进入休眠、歇业状态在客观上会影响交易对手的判断与交易行动的法律评价，仅有确认而无公示，商事登记并不能赋予企业完整意义上的自由。因此，除了根据《公司登记管理实施办法》第14条设置登记联络员以便利登记机关履职，引导公司自主披露停业信息也是商事登记制度向市场服务目标靠拢、兼顾行为性登记功能的必然要求。更重要的是，信息披露要求也可与“不履行法定义务”的停业取缔要件形成衔接。
公司内部自主决定休眠后应主动向社会披露，并在国家企业信用信息公示系统上更新。由于休眠行为不必然引发公司信用危机，不属于政府应提供的影响主体基本评价的信息类型，登记管理机制理应保持最小程度干预，以免增加市场主体负累。因此，为使外部性控制合理，休眠信息披露机制汲取商事公示制度的独立价值，同时真正链接于商事备案模式。《企业信息公示暂行条例》第8条规定企业主动报送年度报告，第9条规定将歇业状态作为年度报告的一项内容。但实际上，公司依据经营需求宣布暂停交易活动，可能会一年内多次休眠，若要求年度报送，则无法确保外界掌握营业信息的准确性、及时性。在英国，包括休眠公司在内的所有公司须提交“确认声明”使得公司注册机关保持公司状态信息的随时更新，以上规定在《2015年小型商户、企业与就业法》出台后取代此前缴纳周年申报的要求，确认声明可以随时提交，甚至在上一份声明提交审核期间提出。据此经验，年度报告也不应作为我国公司休眠信息的披露方式。《公司法》《市场主体登记管理条例》可明确公司休眠信息的公示、备案义务，这一新增规定的适用可以通过转介《企业信息公示暂行条例》第10条的兜底条款——“其他依法应当（自行）公示的信息”实现。
对于歇业公司而言，符合法定情形的公司须向登记机关申请歇业登记，才可享受税务、人力资源与社会保障等方面的政策便利。与此同时，歇业公司的外部性控制需要着眼于准入门槛与信息披露。当前的歇业备案制度虽具备公示功能，但从审查方式的适配性来看，应彻底还原为歇业登记。由此，登记机关对申请主体歇业事由、劳资协商情况、替代性住所信息进行商事登记所要求的形式审查。此外，商事登记的公信力效果要求登记机关在主体歇业的“准入”环节投入更高的审查成本，进而实现《公司登记管理实施办法》推动信息共享、促成多部门执法协同的目标。在信息披露方面，法定必要登记事项“非经登记不产生登记效力，登记义务人应承担不登记或登记不实的违信责任”，《市场主体登记管理条例》第8条规定的名称、住所、经营范围等均为法定必要登记事项，其第9条规定的备案事项与其他列入《企业信息公示暂行条例》公示范围的内容则属于任意性登记事项。由于公司歇业对自身权利义务、利益相关者均产生显著影响，歇业信息应当作为法定必要登记事项，以维护交易安全。
最后，对休眠、歇业公司实施信息披露监管主要是为了维护市场秩序，保护公司的潜在交易对手，但公司停业导致内部股东投资获益愿望落空的情况也值得关注，必要时亦需通过外部强制手段对公司暂停营业加以干预。进入营业中止状态虽是公司意思形成的结果，但在多数表决制下，该结果未必符合所有股东的真实意愿。在日本法上，公司停业满一年，股东可以提起司法解散公司之诉，这不仅是公司停业风险的司法控制路径，也构成公司与股东利益冲突的诉讼救济。鉴于此，我国虽缺乏直接将公司停业作为司法强制解散事由的规定，但在具体法律适用上，法院也可依据《公司法》第231条，根据持十分之一以上表决权股东请求，判断是否存在滥用营业中止状态的情形，导致公司长期不经营而陷入“经营管理发生严重困难”，进而使得股东利益遭受重大损失的情形。此外，相比行政机关主导的吊销执照和强制注销，司法介入还受到当事人起诉、实体审判程序等法律实施机制的限制，因此也更有利于防止公权力的任意行使。
（三）明确停业公司权利义务
暂停营业的公司依法成为休眠或歇业公司，应享有简易生存的权利，即有权选择有效且低成本的方式进行财务审计、内部治理与维系存续，法律应当为之创造积极条件。域外公司休眠制度对于市场主体的实益突出表现为税务申报、审计要求以及年度报告的义务减免。在积极条件方面，目前仅有《市场主体登记管理条例》明确歇业公司可以替换原登记住所，而针对其不发生对外交易的特点，未来还应予以权利义务方面的特殊考虑：其一，鉴于此类公司通常的营业所得极其有限，与其要求经专门会计核算、申报后纳税，增加营业中止的成本，不如视具体情况免除其纳税申报义务。其二，尽管休眠公司因停止交易导致财务会计的工作量相比正常经营公司较少，但继续履行劳资协议、社会保障等义务，也并未否定其向股东分配的权利，故虽可简化其报告形式与缩减报告事项范围，但不宜完全免除其年报义务；而歇业公司则可以豁免除歇业状态以外事项的年度报告义务。其三，其他立法例也有减轻停业公司内部治理义务的做法，如我国《香港特别行政区公司条例》规定不活动公司无须举行周年成员大会以及交付周年申报表，未来《公司法》对营业中止公司亦可免除召开定期股东会会议，允许以临时会议的形式商讨恢复营业及其他事宜。
赋予停业公司合法存续的防御性权利也是当务之急。在实践中，公司停业状态常面临因不发生交易被冠以负面评价，甚至因此丧失营业资格，遭遇强制清退，这在偏重债权实现而轻视债务人企业合法权益保护的行政不当执法中尤为常见。对此，应作出以下调整：一方面，衔接现有规定中的信息公示披露要求。2014年《企业经营异常名录管理暂行办法》第4条将“未按照规定期限公示年度报告”作为企业被列入经营异常名录的事由。有鉴于此，公司完成休眠公示后，也应依法履行提交年报与保持联系的义务，否则承担相应法律后果。另一方面，防止不合理执法标准侵害营业中止公司的生存自由。对于类似于“基本账户无资金流动”的公司出清标准，应认识到市场主体大多出于经营需求的考虑休眠或因陷入经营困境而歇业，如果仅因不发生交易、不产生收入而将其列入经营异常名录，相当于给公司贴上负面标签，让其存续境况雪上加霜。为避免过度限制公司经营自由，应当摒弃此种认定标准。此外，在“未能联系到公司后是否直接列异”的问题上，各地执法机关在联系方式、联系对象以及异议处理等方面的操作标准粗细不一。对此，应要求执法机关作出吊销执照决定之前，发布公告限期整改，并派员前往公司调查，通过联系法定代表人或其他登记联络员等多种方式确认其相关公司是否仍在经营或有意办理休眠公示、申请歇业登记，若无应答，且给定期限内未依法申请或延续休眠、歇业状态的，再予以及时取缔。
在内部程序性义务方面，休眠或歇业公司应负有依法履行内部决定程序的义务，这不仅可以保护公司真实意思，更可避免营业中止与公司解散制度产生冲突。营业中止公司内部治理义务的减免将会加剧股东在获取公司信息上的弱势地位，因此在认定休眠、歇业的公司意思时应注重保护股东权利。休眠公司侧重于交易活动的暂停，属于公司经营决策的重大事项，通常对股东能否实现投资获利的基本预期影响较大。公司自主决定休眠的，应当作为特别决议事项经股东会表决权数过半同意，或由公司章程授权董事会决议；公司决定申请歇业登记的，则应当要求股东一致同意方可通过。此种规则差异的考虑在于，歇业不仅是业务营收层面的中止，还涉及公司外部法定义务的履行要求，歇业公司重新开展业务、恢复经营前须依据法定程序变更登记，这增加了股东敦促管理者恢复公司营业状态的难度，故应为歇业公司设置更高的股东保护标准，即所有股东一致同意公司在法律允许的期间内登记为歇业状态或停止歇业。对于公司决定歇业，股东一致同意规则可有效防止部分股东同时提起解散公司之诉，诱发治理僵局。
五
结语
公司作为法人，犹如市场中的生灵，以营利为普遍追求，承载着创造社会财富与激发经济活力的期望。自1993年《公司法》颁布以来，公司停业取缔模式主要依赖于行政执法活动，力图引导市场主体迈向“持续经营”的理想常态。尽管尊重市场主体经营自由的认识越来越广泛，但学界未能辨别我国法与域外法在公司停业规制上存在根本性的逻辑差异。对此，在尊重自由与防范风险两个维度上，本文考察比较英国、日本及我国的公司停业规制模式，认为应承认公司停业自由并通过引入休眠公司制度，同时转向服务型行政，加入司法控制的规制手段，矫正过于严厉的防弊主义理念。
目前，《公司法》第260条对停业自由的关注显然不够，实践中，歇业备案要么陷入“宣传易，推广难”的困境，要么面临“严守少，变通多”的窘迫，仍有大量市场主体无法合法地“躺平”。此外，第260条为公司停业自由打开了一扇门，但未亮起一盏灯，暂停营业公司的法律地位与权利义务问题整体上仍处于一种“摸黑”的状态。是故，公司停业规范的体系重构不仅需回应实际需求，也呼吁执法机关强化对公司停业自由的尊重，甄别违反法定义务与暂不经营交易的规制逻辑。最后，要真正激活市场主体的活力，未来更应转变认识：公司生存不仅追求在市场竞争中一直保持亮眼的业绩表现，更要善用适时让利、择机休养的为商之道。国家虽无法替代企业作出经营判断，但应为其存续发展创造有利的制度环境。
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《北方法学》2026年第4期目录
【专题一：特稿】
1.中国行政法学自主知识体系之应有特质
——基于习近平总书记“5·17”重要讲话十周年的学术阐释
江必新（5）
【专题二：司法制度现代化】
2.确认公司决议有效之诉的可诉性问题研究
纪格非、吴越桐（20）
3.《刑事诉讼法》再修改与辩护律师侦查阶段“有限阅卷权”
谢登科（38）
【专题三：技术创新与法治】
4.数智时代知识产权质押融资的困境及优化路径
张雅萍（53）
5.企业数据中的个人信息保护：基于委托代理理论的规则优化
郭远（70）
【专题四：部门法专论】
6.公司停业规范体系重构
林少伟、何伟晖（84）
7.论地方执行性法规的“执行”与“创制”
胡弘弘、王雅智（98）
8.论发挥立法批判机能的法益：来源、本体、类型
郑二威（111）
9.减刑、假释案件办理中引入证据标准指引的必要性证成
贾敏（130）
【专题五：青年学者论坛】
10.违约责任获利交出否定论
单靖轩（146）
《北方法学》杂志是经国家新闻出版总署批准，面向国内外公开出版发行的专业法学学术期刊，双月刊，逢单月15日出版。《北方法学》由黑龙江大学主管主办，禀持开放办刊之理念，邀请国内外著名法学专家及资深教授组成编委会，打造国内一流法学期刊。国家新闻出版总署批复《北方法学》的办刊宗旨为：“繁荣法学研究，服务法制建设，加强学术交流，培养法律人才”。
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责任编辑 | 毛琛昕
审核人员 | 孙妹 王晓慧
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