导读： 信访可以是权利救济的通道，但不应成为绕开规则的议价桌。一个诉求解决后的"加码"、一次进京的时间算计、一笔名目不明的"协调款"，背后都指向同一个问题：当"闹"有了价格，守规则的人反而吃亏。本文从公开裁判和通报中的真实案例出发，讨论"以访施压、借访牟利"如何异化基层治理，以及解法何在——不是"堵"，而是把所有出口都变成规则。

【引子】

一个问题调查过，一份处理意见送达了，复查复核也走了——可有人并不关心事实还能不能查清、政策还能不能适用，而是盯上了另一样东西：政府怕什么。

"不给我解决，我就继续上。"

"这个节点，你们自己掂量。"

"钱不到位，我就去更高一级。"

甚至有人把时间、地点、方式都算得很精细，把"去哪里访""什么时候访""能造成多大影响"，变成了讨价还价的砝码。

这不是编出来的基层故事。在公开裁判和政府通报里，已经出现了多起类似案件。

不过，讨论这个问题之前，必须先划一道线：信访本身，是公民依法表达诉求、监督公共权力的重要渠道；重复信访，也不当然等于违法信访。 《信访工作条例》一方面要求畅通信访渠道，另一方面明确禁止"煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访"和"以信访为名借机敛财"。合理诉求要解决，困难群众要帮扶，违法行为依法处理。

也就是说，制度从来不是"堵访"，而是让权利和秩序一起进入法治轨道。

还有一句话必须说在前面：在目前能查到的国家层面公开资料中，并没有"以访牟利人员占全国信访总量多少"的专项统计。因此，把极少数违法行为泛化成整个信访群体的特征，既缺乏数据依据，也有失公允。本文讨论的，是一个比例未必很大、破坏性很强、且法律已经明文规制的治理现象。

一、真正值得警惕的，不是"有人上访"，而是有人发现了"闹"的价格

2025年，全国县级以上领导干部接访下访达99.1万次，接待处理信访事项128.1万件。国家信访局同时推动43个部委编制依法依规处理信访事项"导引图"，83家中央和国家机关部门接入国家信访信息系统。

这些数字说明：信访仍然是国家治理中一条规模庞大、投入很重的群众工作渠道。

问题恰恰从这里产生——当一个渠道受到高度重视，它就可能被极少数人"反向研究"。

他们研究的不再是"我的诉求有没有法律依据"，而是：哪个部门最怕这件事？什么时候压力最大？哪一级最急于平息？怎样做成本最低、效果最大？

于是，原本的权利救济，被做成了压力博弈。

山东临沭法院公开的一起案件中，于某某的诉求已经得到解决，还签了息访保证书，此后仍多次进京上访，以此要挟党委政府和工作人员索取财物。2021年10月，临沭县人民法院以敲诈勒索罪判处其有期徒刑七年，临沂市中级人民法院二审维持原判。

青岛黄岛法院公开的另一起案件更具冲击力：王某业在已签订相关协议后，仍持续以信访方式施压，提出赔偿405万元并解决3处住房等要求。法院最终以敲诈勒索罪判处其有期徒刑七年，并处罚金20万元。

真正值得研究的，甚至不只是个案本身，而是案件背后的经济逻辑：为什么有人会认为这样做"有利可图"？

因为对一个人来说，一次进京、一次缠访、一次制造舆情的成本，可能只有几百元、几千元；但对一个基层单位来说，背后牵动的是接访、劝导、协调、报告、值守、多部门会商，以及后续的无穷解释。

一边是低成本施压，一边是高成本应对。

中间只要再出现一次"少一事不如给点钱"，博弈结构就可能改变。

群众看到的就不再是政策标准，而是一个危险信号：原来规则之外，还有价格。

二、"花钱买平安"解决的是一个人，培养的可能是一批人

基层最棘手的，往往不是第一次给钱，而是第二次以后怎么办。

第一次，可能叫"特殊困难救助"；第二次，可能叫"历史遗留问题协调"；第三次，可能就换个名目。

但如果资金支付与"你不要再访了"形成了事实上的交换关系，那么无论文件上写得多么漂亮，在行为激励上都会被理解为同一句话：信访强度，是可以变现的。

这也是为什么，近年信访法治化工作反复强调：不能突破法律政策底线解决问题。2026年，浙江推进信访工作现代化法治化的公开会议就明确提出：严格依法办事，不能突破法律和政策底线"花钱买平安"。

这笔账其实不难算。

假设甲依法办事，接受政策确定的10万元补偿；乙不断缠访，最后多拿了5万元"协调款"。第二年再出同类事项，其他群众会怎么选？

最容易被破坏的不是财政，而是社会预期。

因为大家开始比较的，不再是"谁的事实更充分、谁的政策更适用"，而是"谁更能闹"。

于是出现一种糟糕的逆向激励：守规则的人发现，规则反而让自己的议价能力更低。

一旦这种预期形成，"大闹大解决、小闹小解决、不闹按标准解决"的印象就会不断侵蚀基层治理中最宝贵的东西——公平。

而公平一旦失守，后来增加的每一笔"维稳成本"，事实上都是在为前一次无原则让步买单。

三、历史信访为什么最容易被异化？因为它往往不是"全真"，也不是"全假"

现实中真正难啃的骨头，常常不在"完全虚构"的案件里。

恰恰相反，很多案件最初真的存在某种矛盾：征地程序有瑕疵、历史账目不完整、当年政策衔接不到位、基层解释不充分、拆迁安置拖了多年、判决执行又卡了壳……

于是一个极其复杂的结构形成了：前面有点真实问题，中间有一段历史旧账，后面叠上越来越大的利益诉求。

这正是基层最容易陷进去的地方。

工作人员简单说一句"无理访"，群众会问：当年的问题到底有没有？

可承认当年工作确有瑕疵，又可能被极少数当事人不断放大成无限索赔的依据。

久而久之，事实争议、政策争议、困难救助和额外经济要求混作一团——一件本来该回答"当年到底对不对"的事，最后变成了"给多少钱才能结束"。

所以，信访治理真正难的，从来不是判断一个人是"好人"还是"坏人"，而是要把四件完全不同的事拆开：

• 政府有没有错，是一回事；

• 群众有没有实际困难，是一回事；

• 诉求有没有法律政策依据，是一回事；

• 表达诉求过程中有没有违法行为，更是另一回事。

不能因为当事人行为过激，就掩盖原来确实存在的问题；同样，也不能因为历史上政府工作有瑕疵，就默认后来所有要求都合理。

《信访工作条例》其实已经给出了这种分类思路：符合规定的请求，予以支持；事由合理但缺乏法律依据的，解释说明；缺乏事实依据或不符合规定的，不予支持；生活确有困难的，可以依法衔接社会救助或者司法救助。

这比一句笼统的"有理访、无理访"，精确得多。

四、更危险的，是"信访掮客"正在出现

一个机制如果存在可套利空间，就可能出现中介。

2022年临沂公开通报的一起案件中，两名劳务公司负责人因工程结算产生合同纠纷——本可以通过协商、诉讼等正常途径处理，却听信"社会人员"教唆，尚未向当地有关部门正常反映，就直接进京，并向两名幕后策划人员支付2万元。公安机关随后对包括两名所谓策划人在内的4人刑事拘留。需要说明的是，该公开信息反映的是当时的刑拘情况，并不等同于最终法院定罪。

但这个现象值得高度警惕。

因为个人信访一旦异化到这一步，性质就变了：从"我有问题需要解决"，变成"我知道怎样制造压力"；再进一步，就是——"我教你怎样制造压力，你给我钱。"

一旦出现职业化策划，就可能形成一条灰色利益链：帮写材料、设计行动节点、组织人员、挑选地点、制造传播效应，再从当事人那里收取报酬。

这与正常的律师代理、法律援助完全不同。专业法律服务，是在法治程序内帮当事人证明权利；所谓"信访掮客"的盈利模式，却可能恰恰来自不断放大冲突。

前者靠法律挣钱，后者靠"矛盾不结束"挣钱。

矛盾一旦解决，他反而没有生意了。

这就是最大的危险。

五、这种现象真正伤害的，首先是真正有冤屈的人

"以访牟利"的最大受害者，未必是政府——首先受伤的，很可能正是真正需要信访渠道的普通群众。

一位老人房屋被侵占，一位农民征地补偿多年未落实，一家企业的合法申请长期无人办理，一个家庭因历史行政行为陷入困境——这些人才最需要信访渠道保持它的权威。

可一旦少数人反复用极端手段索取利益，基层就容易长出防御心理：

见到重复访，先怀疑"是不是又来要钱"；看到多年积案，先研究"怎么稳住"；大量时间精力被极少数高频事项占用，真正第一次来反映问题的人，反而可能等待更久。

这是典型的公共资源挤出。

更严重的是，极少数人的违法行为，还会替整个信访群体贴上不该有的标签。

因此，依法治理"以访牟利"，不是和保障信访权利对立。恰恰相反——只有把真正违法利用信访的行为从正常信访中剥离出来，正常群众的信访权，才能得到更干净、更有尊严的保护。

现行《信访工作条例》同样规定：公职人员滥用职权、不作为、适用法律错误、推诿拖延，侵害群众合法权益并造成严重后果的，也要依规依纪依法追责；同时明确禁止打击报复信访人。

这才是"双方都受规则约束"——不是群众单方面守法，也不是政府单方面拥有裁量。

六、基层明知不能"买平安"，为什么有时还是动这个念头？

因为短期账和长期账，往往是反的。

对一个具体的工作人员来说，今天花几万元把人劝回去，眼前的问题"解决"了：

会议不用开了，领导不用解释了，专班可以撤了，夜里也能睡个安稳觉了。

从一周看，这可能是最便宜的办法。

从三年看，它可能是最贵的办法。

因为一旦这种处理产生示范效应，今天解决的是一个人，明天形成的却可能是一整套价格体系。

所谓治理能力，恰恰体现在能不能抵御这种"短期最优"。

2025年的信访工作法治化建设，正在强化这个方向：43个部委编制依法依规处理信访事项"导引图"，83家中央和国家机关部门接入国家信访信息系统，并推动形成"受理部门负责程序推进、办理部门负责实质解决"的机制。

其指向之一，就是把处理结果越来越牢地建立在事实、职责和程序上，而不是压力的大小上。

七、真正的解法：不是"硬"，而是把所有出口都变成规则

在现行制度框架下，这个问题至少有几条比较清晰的治理路径。

第一，先把真问题解决干净，再谈行为边界。 对征地、拆迁、社保、历史产权等复杂事项，应形成完整的事实调查、证据清单、法律政策适用和金额测算，能纠错的纠错，该补偿的补偿。政府自己先站得住，后面的依法处理才有底气。《条例》也明确：对事实清楚、符合规定的诉求不予支持，同样属于应当纠正甚至追责的情形。

第二，把"补偿、救助、和解、息访"彻底分开。 法定补偿就是法定补偿，依据法定标准支付；确有生活困难，走社会救助；符合司法救助条件的，走司法救助；属于调解答结的，在法律政策允许的裁量范围内签订规范协议。最需要避免的，是把一笔没有明确法律政策来源的钱，变成"你拿钱、我买你不再反映问题"的交易。《条例》允许依法调解、和解，也明确了社会救助和司法救助的渠道。

第三，同一事实，同一标准。 已经依法复查复核、仍以同一事实和理由再次提出投诉请求的，《信访工作条例》规定不再受理；但出现新的事实、新的证据、新的法律依据，就应当依法判断——而不能机械地用"终结"两个字封住权利。

第四，把违法行为与诉求本身分开固定证据。 当事人提过什么条件、是否明确索要钱物、是否以某种行为相要挟、工作人员如何答复、资金最终依据什么支付——都应当形成完整、客观的材料。这样做，既防止真正的违法行为因证据不足无法处理，也防止把正常的表达诉求错误扩大为违法犯罪。

第五，依法处理不能靠口号，更不能扩大化。 "不给钱就上访"并不是一出现就自动构成敲诈勒索。是否达到犯罪标准，要看非法占有目的、具体的威胁要挟行为、财产处分的因果关系，以及金额和次数，全部由司法机关依据证据判断。"两高"司法解释规定，敲诈勒索"数额较大"一般为人民币2000元至5000元以上，各地可在区间内确定具体标准；两年内三次以上敲诈勒索的，也属于刑法规定的"多次敲诈勒索"。

第六，真正压缩"掮客"的生存空间。 对依法执业的律师、调解组织和法律援助人员，应当充分发挥作用；对以收费为目的教唆、串联、幕后操纵违法信访，甚至参与索财的，则依据具体行为依法处理。《信访工作条例》已经明确禁止幕后操纵和借信访敛财。

第七，把考核从重"有没有访"转向重"事情有没有依法处理"。 现实社会不可能没有矛盾，也不可能没有信访。如果基层最关心的是"这个人千万别上去"，压力就容易变成交易筹码；如果考核的是该受理的是否受理、该解决的是否解决、该纠错的是否纠错、违法的是否依法处理，那么个人靠制造层级压力换取额外利益的空间，就会逐渐缩小。 当前国家信访工作正在重点纠治"应受理而不受理、应办理而不办理"等问题，同时强调依法处理扰乱秩序的违法行为——本质上，就是这种"双向规范"。

结语：不能让"谁更能闹"成为利益的分配规则

信访制度最宝贵的地方，是它给普通人留了一扇门。

一个没有资源、没有关系、没有精力打漫长官司的人，至少还能把自己的问题说出来，让公共权力听见。

正因为这扇门重要，才更不能允许它被少数人改造成提款机、议价场，甚至一门生意。

真正成熟的信访治理，不走两个极端：

一个极端，是把一切重复信访都当麻烦，甚至把正常反映问题当作要压制的对象——前者伤害权利；

另一个极端，是闹得够大、跑得够远、节点选得够准，就能在政策之外不断加码——后者伤害规则。

法治要消除的，正是这两种空间。

有理，不必闹，也能解决；无理，闹得再大，也不能突破政策；生活困难，可以依法救助；政府有错，就依法纠错；利用信访威胁索财，则依行为性质依法处理。

当这几条边界真正稳定下来，信访才不会再成为谁手中的筹码。

到那时，一个人能不能解决问题，看的将不再是他能把事情闹到多大，而是四个朴素的问题：

事实到底是什么？责任到底在哪里？法律政策怎么规定？应当承担什么后果？

这，才是信访回归群众工作本位、回归法治轨道的真正标志。