导读
2026年9月4日至5日，中国城市规划学会详细规划专业委员会年会在河北雄安新区隆重召开。本次年会以“新时代·新使命·新详规：共话‘十五五’详细规划的时代价值与使命担当”为主题，由中国城市规划学会详细规划专业委员会主办，雄安城市规划设计研究院有限公司、北京清华同衡规划设计研究院有限公司承办，设置主论坛及四个平行论坛。主论坛特别邀请学会常务理事、详规专委会主任委员，北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任杨浚作主旨报告。
本文字数：6790字
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杨浚
中国城市规划学会常务理事、详规专委会主任委员
北京市规划和自然资源委员会党组成员、副主任
当前，北京城市发展已进入存量提质增效新阶段。首都规划工作特别是详细规划，作为国土空间规划体系中最贴近落地实施、最直面基层诉求、最衔接建设实践的法定规划层级，肩负着双重使命：一方面要有效传导城市总体规划确定的战略目标、管控指标与底线约束要求，守住首都发展的刚性底线；另一方面要适应城市发展方式转型，为城市内涵式高质量发展提供项目规划引领和要素支撑保障。立足新形势新要求，北京系统推进详细规划改革转型与方法创新，着力破解原有控规对存量地区更新适应性不足、规划实施整体性系统性不强、市场参与更新积极性不高等精细治理难题，以高质量详细规划赋能首都高质量发展、高品质生活、高水平治理，为中国式现代化首都建设提供坚实支撑。
01
北京详规改革的制度框架
1.建立时空统筹的控规方法体系
第一个转变是从“地块”到“街区”。打破传统地块主导的详规编制模式，改为以规划街区为基本单元统筹编制街区控规，在规划街区范围内统筹刚性与弹性、统筹空间与时间、统筹安全与发展；第二个改变是分层编制。改一次性编制为分层编制，强调与规划实施进程同步，将城镇开发边界内控规分为街区指引、街区控规和规划综合实施方案三个阶段。其中：第一阶段街区指引属于技术备案层面，实现街区层面的人地房指标等底线约束要求全覆盖，为编制街区控规提供基础规划条件；第二阶段按需编制街区控规，与43号文中单元层面详细规划相对应，将城市总体规划、分区规划各项目标指标和底线约束要求传导落实到各规划街区，通过明确主导功能、布局结构、基准强度、基准高度，夯实规划基础底板，作为编制规划综合实施方案的规划依据；第三阶段按需深化编制规划综合实施方案，与43号文中实施层面详细规划相对应，通过编制不同深度规划综合实施方案动态适配实际建设需求，确定具体地块指标，作为规划许可的审批依据。
2.建立权责一体的控规管理体系
在2020年组织编制街区控规的同时，即同步启动了控规管理办法的研究制定，配套推动控规编制与实施管理制度总体设计和规划改革一体推动，经市政府批复，于2021年出台了《北京市控制性详细规划实施管理办法（试行）》（京政字〔2021〕38号文），在试行三年的基础上已于2024年底以京规自发〔2024〕317号）正式印发。在系统构建了“1+5的控规运行整体框架”的基础上，明晰市区权责界限并稳步推进规划管理事权科学下放，通过建立“市级主导、区级主责、动态监管”的规划管理机制，强化区级政府主体责任，即街区控规经市政府批复后，从街区到地块的规划综合实施方案组织编制和审查决策权利交由各区政府，让各区政府在区域层面统筹空间资源配置与经济发展、民生保障、环境保护、社会和谐等方面的关系，构建起“有权必有责、权责相统一”的控规实施管理体系，有效提升规划实施落地效率。
3.建立实时监测的数字化监督系统
在加强规划编制体系和实施管理体系建设的基础上，我们也同步按照自然资源部的“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，持续加强北京市国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并依托该系统不断建立健全详细规划统一数据平台和运行机制。规划事权放下去了，就必须做到放得下去、兜得住底。所以我们充分发挥国土空间详细规划“一张图”评估监督的兜底性作用，通过把规划“一张图”、现状“一张图”、调查“一张图”、审批“一张图”打通，实现对各区规划实施的动态监测。通过跟踪规划指标落实、空间资源利用等情况，及时发现问题、精准预警偏差、科学评估成效，实现控规的全流程、常态化、精细化监管，解决事权下放后各区详细规划实施动态监测管理问题。
小 结
从北京详规改革的总体考虑可以看出，规划不是简单的技术文件，而是一套完整的制度设计。我们以规划街区为基本单元，统筹空间与时间、刚性与弹性、安全与发展，是从规划到实施再到监督的闭环管理体系。
02
深化存量地区控规的改革思路
为全面践行人民城市理念，主动适应城市发展转向存量提质增效阶段的新要求，《北京市深化与城市更新相适应的街区控规管理改革实施意见》（京规自发〔2026〕204号）经市委全面深化改革委员会会议审议后印发实施，大体包括夯实规划底盘、加强系统谋划、推动共同行动三个部分内容。
1.夯实基础：用好既有控规，解决街区控规有没有的问题
首先，要解决规划有没有的问题。在空间维度上，我们鼓励用好06版既有控规，以规划街区为基本单元，通过评估、套合、完善、转化的工作方式推动街区控规编制报批，尽可能以较低成本较高效率的方式提高街区控规的覆盖率，为存量更新项目实施提供法定详规依据。
步骤一：全面评估。梳理既有控规的实施、设施及需求情况，重点结合相关专项规划、建设标准开展现状摸底与资源盘点。主要开展三方面工作：一是实施评估，对既有控规的实施情况量化分析，并针对未实施区域权属边界、历史情况、规划科学性等内容，深度归因。二是设施评估，开展综合交通、基础设施、公共服务设施、公共安全设施的专项评估，涵盖用地规模、建筑规模、廊道宽度、路网密度等核心指标。三是需求评估，针对居住、产业、混合等不同功能街区针对性开展需求评估。
步骤二：刚性套合。强化对上位规划和底线管控要求的传导落实，深化传导总体规划、分区规划的刚性管控内容，强化底线要求。核心落实三方面要求：一是空间管控校准，严格校核“三区三线”、分区规划“两线三区”“国土空间规划分区”等刚性要求。二是底线安全保障，校核洪涝风险、水源保护、机场净空高度管控、市政通道防护等安全底线。三是指标衔接指引，确保规划常住人口、规划城乡建设用地面积等核心指标与街区指引保持一致。
步骤三：优化完善。因地制宜优化规划内容、提出实施策略，结合相关专项规划、建设标准在既有控规的基础上进行优化完善。重点聚焦三方面内容：一是完善用地布局，结合主导功能，优化既有控规的用地布局。二是统筹三大设施，从功能复合、设施共享、时间衔接角度统筹完善三大设施配置。三是差异化设置路网，结合实际发展需求和实施条件，合理设置路网密度。
步骤四：成果转化。形成街区控规成果“一文一图则”，即一套成果文本和一张管控图则。各区也可结合实际需要优化完善成果内容，对于不涉及新增建筑规模的存量更新类街区，可在项目规划综合实施方案阶段再行开展环境、水、交通、地质灾害等区域评估工作，进一步压缩审批时间，提高街区控规编审效率。
2.系统谋划：发挥街区控规的空间统筹作用，解决项目实施整体性系统性的问题。
有了街区规划基础，接下来要解决项目实施整体性、系统性问题，以避免项目零散实施、各自为政。在时间维度上，以规划街区为基本单元统筹加强各类重点项目的谋划，再通过“四步走、八清单”的工作路径，滚动策划生成具体实施项目，为各区制定年度实施计划和城市更新行动计划持续提供规划统筹引领下既符合人民群众的现实需求，又具备存量改造实际可能性的项目来源。
第一步：体检评估找问题，形成“问题清单”和“资源清单”。以丰台方庄街区为例，方庄街区控规通过综合体检评估，形成“问题清单”，通过实地对接踏勘，梳理出可利用资源用地约14公顷、建筑类资源空间约12万平方米，形成“资源清单”。存量资源不仅包括闲置用地，还包括低效楼宇、地下空间、屋顶空间，甚至垂直墙面。
第二步：多元协商问需求，形成“需求清单”和“愿景清单”。以昌平回天地区为例，回天街区控规依托街道搭建多元协商平台，听民意问需求，形成社区“需求清单”，总结老百姓提出的开车不堵、地铁不挤、雨天不淹、办事不等、就近有就业、有地儿下棋聊天、有地儿跑步遛弯、有地儿停车等朴实的愿望，形成“愿景清单”。
第三步：整体策划配政策，形成“策略清单”和“政策清单”。以东城西总布、亦庄核心区存量控规为例，西总布街区城市更新项目充分发挥责任建筑师机制效能，明确了传承历史风貌、提升人居品质、加强街区可持续发展等规划策略。亦庄核心区构建空间规划统筹与政策规则配套相互支撑的“规划+规则”实施框架，围绕“土地+指标+资金+管理”制定了涉及20余项政策需求的“政策清单”。
第四步：制定计划推行动，形成“任务清单”和“项目清单”。以朝阳安贞、昌平回天街区控规为例，安贞街区控规梳理形成10项任务、72个更新项目，转化形成《完整社区手册》进行直观表达，为街道的规划实施、日常管理等提供实用抓手。回天地区已滚动生成三轮行动计划，前两轮行动计划累计落地项目200余个，完成投资400余亿元。面向“十五五”的第三轮行动计划，统筹谋划重点项目127项、预估投资343亿元，持续以动态深化的街区规划统筹空间资源、匹配实施时序。
3.共同行动：以公共空间、公共环境和公共服务为实施重点，解决从“好房子”到“好街区”整体价值品质提升的问题
有了街区控规基础和规划统筹引领下谋划生成项目的方法，最终还是要推进规划街区持续向好改善和提升。我们坚持城市有机生命体理念，以规划街区为基本单元，以公共空间、公共环境和公共服务为实施重点，通过统筹各区各部门共同行动带动市场共同参与，从推动街区结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效六个维度系统部署实施重点。在以公共投入带动街区整体价值提升基础上撬动市场活力，最终以“政府有为”和“市场有效”共同推动“好房子”向“好街区”整体跃升。
行动一：强心脏——提升城市动力活力和综合发展能级，以动能转换激活街区内生造血能力，建设富有活力的创新城市。一是提能级，聚焦轨道微中心等重点地区带动作用，打造一批活力地标，以点带面激发区域发展动能；二是促融合，持续优化空间布局与功能业态，深化文商旅体展融合发展，推动地上地下空间统筹利用；三是增活力，推动老旧街区厂区、低效楼宇等转型升级，培育新兴产业和未来产业，发展新质生产力。
行动二：健肌体——提高城市资源配置和综合运行效率，以品质提升增强街区综合运行效能，打造有温度的宜居城市。一是优结构，系统构建多中心、组团式、网络化的15分钟社区生活圈和完整社区空间体系；二是重匹配，结合区域人口结构特征，动态配置公共设施，实现空间供给与群众实际需求适配；三是保需求，聚焦“一老一小”，因地制宜推进适老化适儿化改造，健全社区便民商业体系；四是促共享，统筹公园绿地等公共空间嵌入式布局各类全民健身设施，满足体育健身运动需求。
行动三：固呼吸——加强特色风貌塑造和公共空间营造，以绿色转型增强街区有机代谢能力，构建可感可及的美丽城市。一是促连续，推动各类公共空间互联互通，建设连续完整的城市生态基础设施体系；二是添绿意，建设可感知、可观赏、可进入的绿色空间，强化风貌的规划管控和引导；三是活水系，打造高品质滨水空间，激活滨水空间公共属性、生态价值和文化价值；四是重织补，综合运用设施增补、绿化提升、景观艺术塑造等手段，挖潜利用消极空间。
行动四：通筋骨——提升城市网络联通和系统支撑能力，以结构优化提高街区网络联通能力，建设安全稳定运行的韧性城市。一是大联通，优化路网结构，强化街区路网与城市骨干交通网络的有机衔接；二是微循环，构建步行舒适、骑行便捷、环境友好的慢行系统，做好平面和竖向衔接；三是优设施，统筹动态交通与静态交通，加强停车设施等交通基础设施的系统优化；四是保运行，完善市政，加快新型基础设施配置，保障城市安全稳定运行。
行动五：铸灵魂——加强文化认同与多元主体共建共治共享，以文脉赓续厚植街区文化凝聚能力，以首善标准共建文明城市。一是留文脉，统筹风貌特征和时代发展特点，加强城市设计，融合周边环境，延续城市记忆；二是促利用，推动历史文化保护传承利用与业态创新深度融合，以文化赋能产业发展；三是聚民心，充分调动市民群众参与城市治理的积极性，共同破解城市治理难题；四是增归属，注重培育多元包容的社区文化，增强居民认同感、归属感和价值感。
行动六：优神经——推进城市精细化管理和智慧治理的升级，以治理增效强化街区感知响应能力，推动建设新型智慧城市。一是强监测，依托详细规划“一张图”实施监督信息系统，实现实时动态监测和常态化体检评估；二是重治理，强化城市智慧感知和动态适应能力，推动城市治理模式向智能感知、精准治理转型升级。
小 结
从北京深化存量地区控规的改革思路可以看出，规划不是一个固化结果，而是一套完整的方法过程，以街区控规为基础底盘，以人民需求意愿为最基本出发点滚动策划生成项目，推动空间规划与发展规划的有效协同，实现街区控规与城市更新年度计划的有效衔接，是从规划到策划、再到共同行动的过程。
03
思考和感悟
这一轮的规划改革，我们将原来折叠起来的一本空间规划在时间维度徐徐展开，把以往一次性的规划编制变为从规划到谋划到实施的动态过程。在这个过程中，统筹空间与时间、统筹局部与整体、统筹政府与市场；在这个过程中，适应变化、回应需求、解决问题、处理矛盾；在这个过程中，推动规划逻辑变革、价值理念跃升和治理模式转型。
1.逻辑变革：从“空间”走向“时间”
在逻辑变革上，北京本轮规划改革的最大特点是时空统筹。跳出静态终极蓝图，转向动态过程的不断赋能，在强化自上而下的目标指标传导、搭建基础构建框架的同时，一方面在日益增加的不确定性中，赋予空间发展最大的稳定性；另一方面又在相对的稳定性中，给时间维度的不确定性留足弹性和发展张力。
2.价值跃升：从“居所”走向“家园”
在价值跃升上，北京本轮规划改革强调人本主义的回归。告别以往城市更新改造中局部项目的零散实施，转为以规划街区为基本单元推动街区的整体性、系统性、结构性优化，从以往更多关注单体建筑实施到关注公共空间、公共环境和公共服务，不只聚焦单体居所，而是整体营造有归属感的人居家园。
3.治理转型：从“管治”走向“共生”
在治理转型上，北京本轮规划改革以共同行动为实施路径，告别以往政府单项管理、部门条块分割的传统治理模式，构建起规划引领、政府引导、公众参与、市场赋能的协同机制，推动政府、市场、公众、社会等多方主体共建共治、共生共荣，培育形成多元联动的街区治理新格局。
综合来看，北京本轮规划改革的实质，是从局部细致的“油画”转变为整体统筹的大写意“水墨画”，再到凝聚各级政府、各个部门、各方力量，共同绘制“工笔画”的过程，是时间维度逐层深化、精准施策、协商共治，不断增加规划动态适应能力、不断动员各方力量共同实施规划的过程。北京本轮规划改革的核心本质，是城市治理与空间营造逻辑从西方理性区划向中华本土传统文化范式的深度回归与系统重塑。过去借鉴西方规划模式，以个体本位、地块分割、刚性量化的机械化思维逻辑管控城市；现在立足天人合一、虚实相生、文脉赓续的东方文化内核，以时空统筹、系统集成、集体本位、协同共治理念，构建体现中华文化基因、彰显制度协同优势、适配首都高质量发展的现代化空间治理新格局。
今年的会议主题是“新时代、新使命、新详规”。新时代，城市需要什么？这是变革之问；新使命，我们该做什么？这是初心之问；新详规，未来路在何方？这是出路之问。这也是我们这一届专委会与详规行业同仁要共同回答的问题，与大家共勉！
*内容根据发言速记整理并经专家审核
本文来源：中国城市规划学会详细规划专业委员会
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