最近这些年，朝阳各个县市区普遍出现人口外流，不少乡镇常住人口一年比一年少，部分偏远乡镇，全镇常住人口只有一两万人，个别更小的乡镇人口还不到一万。于是社会上就经常讨论，既然人口越来越少，还维持这么多乡镇建制，是不是属于财政上面的浪费。一部分人觉得人变少就该大量撤并乡镇，省下经费；另一部分老百姓坚决反对，乡镇再小也不能随便撤，撤了之后山里老百姓办事就跑远路。这个话题没有简单的对和错，要把财政成本、山区地理条件、老百姓办事便利、基层治理全部放在一块看，不能单单拿人口多少来判定乡镇该不该保留。

先说大家觉得“浪费”的现实理由。每一个乡镇，都要配齐一套党委政府班子，各个站所，有大量公职人员，每年要支出人员工资、办公运转经费。乡镇人口规模小，财政收入有限，很多乡镇自身收上来的税收很少，大部分开销要靠上级财政转移支付来兜底。同样一笔财政资金，如果小乡镇合并成大镇，可以整合机构，减少一部分重复设置的岗位，减少办公用房、车辆运维这类重复开支，财政供养压力可以得到缓解，这也是全国很多省份推进乡镇优化整合的重要出发点。

除了人员经费，还有基础设施的投入。每一个乡镇，都要建设乡镇便民大厅、卫生院、学校、污水处理、垃圾转运等一整套公共设施。如果乡镇常住人口持续萎缩，这些公共设施服务的人不多，设备长期低负荷运转，维护成本却一分不少，就会出现建得起，维持运转压力大的情况。辽西不少小乡镇的污水处理设施，因为镇区人口少，污水收集量很低，常年低负荷运行，运维成本占比很高，这也是大家认为人口变少，保留过多乡镇存在资源消耗的现实依据 。

但是，不能单单从财政算账，就直接得出结论，人口少就应该全部撤并，就算财政上面看着划算，也要充分考虑朝阳本地的地理现实。朝阳属于辽西山地丘陵地貌，很多乡镇村子分散在山沟里面，村落之间距离很远，山多路绕。如果把小乡镇全部撤销，并入很远的大镇，合并之后新的镇管辖版图会变得极其辽阔。有的村子距离新的镇政府驻地几十公里，山区班车班次稀少，农村留守老人居多，不会开车，去镇上办低保、开证明、申请救助，来回要折腾一整天。财政上面省下一部分办公经费，代价变成老百姓办事时间成本、交通成本大幅上升，这个账不能只算政府财政的账，也要算老百姓过日子的账。

国家乡镇区划改革文件里面，一直反复强调一条原则，不能单纯以人口数量作为唯一标准，要兼顾地理地貌、群众办事便利度、历史民俗、基层治理的现实需要。人口是重要参考，但不是唯一标尺。有些乡镇人口不多，但是管辖地域面积很大，山地广阔，森林防火、地质灾害隐患点多，山林管护、防汛应急任务很重。如果乡镇撤销，全部归大镇管理，大镇干部数量有限，管辖范围成倍扩大，下村巡查、应急处置的覆盖能力就会下降。山沟里面出现火情、地质滑坡，离镇政府太远，应急响应时间会被拉长，基层治理压力会变大。

这里要区分两种不同情况，一种是乡镇镇区互相离得很近，地形平坦，村子集中，人口虽然不多，但是两个乡镇驻地距离不远，这种条件下，适度合并，对老百姓办事影响不大，财政减负效果明显。另外一种，地处深山，村落极度分散，乡镇驻地本身就在片区中心，周边大片山沟村落都依靠这个乡镇驻地办事，哪怕人口总量不大，盲目撤并，民生和治理代价就会很高。不是所有人口少的乡镇，都适合一撤了之。

很多人有一个误解，觉得只要乡镇数量减少，财政就会大幅省钱。现实也不完全是这样。撤并乡镇，并不是把人员全部裁撤，绝大多数工作人员，是整合流动到合并之后的大镇里面，不是直接全部取消编制。真正可以缩减的岗位是有限的，不会出现想象当中巨额的财政结余。而且乡镇合并之后，还要投入资金建设大镇的公共设施，改造道路，建设更大的便民大厅，也要花钱。撤并乡镇可以优化资源，但不是解决财政压力的万能药方。

辽宁在推进乡镇行政区划优化的过程当中，也不是搞一刀切全部撤并，采取分类处置的思路。一部分距离近、条件合适的乡镇，开展合并；对于地处偏远山区，承担片区公共服务、应急管护职能的乡镇，即使人口规模不大，也予以保留建制，重点是内部精简机构，压缩非必要开支，强化便民服务站建设，而不是简单撤销建制 。也就是说，乡镇可以瘦身，不一定非要撤销。

还有一个关键点，乡镇建制保留，不等于所有站所都必须完整配齐全套人马。现在普遍推行“镇属乡用”，保留乡镇建制，但是部分机构人员统一由大镇统筹，不用每一个乡镇都全套配齐，在保留乡镇驻地，方便群众就近办事的同时，实现人员资源整合，兼顾便民和财政。