从“被动响应”到“主动治理”，从“事后救火”到“事前防火”，中国海外利益保护体系的这一次转型注定任重道远。
本文作者系盘古智库学术委 员、北京语言大学土耳其研究中心主任寿慧生，文章来源于《北京语言大学国别和区域研究简报》。
本文大约3700字，读完约9分钟。
2026年7月，中国驻肯尼亚大使馆发出一封“致全体在肯同胞的信”，信中披露，肯尼亚警方捣毁内罗毕一处电诈窝点并遣返了一批中国籍人员，使馆同时判断：跨境电诈、网络赌博犯罪团伙正“加速向非洲地区转移渗透”，一些不法分子以高薪招工、合作经商为名义租赁公寓和民居搭建非法窝点，“不仅扰乱当地社会管理秩序，也将给全体在肯同胞人身财产安全和正常生产生活带来极大隐患”。信中特别提到，这类活动“将严重损害全体在肯同胞共同利益，抹黑华侨华人长期守法经营、诚信友善良好形象，引发当地执法部门对华人社群严密排查管控，牵连广大合法侨胞、中资机构”。
使馆的焦虑并非没有原因。过去一年，中国外交系统处置涉及海外中国公民和机构的重大突发事件100余起，办理领事保护和协助案件7.9万余起，接听12308领保热线超过60万通，发布海外安全提醒3000多条，解救在非洲遭到绑架劫持的同胞50多名，同周边国家联合打击网赌电诈、遣返劝返人员达数万名。这些数字背后是一个正在突显和扩大的严峻现实：随着中国海外利益的深度拓展，一种介于合法经营与有组织犯罪之间的“灰色产业”正在多个地区蔓延，而现有的海外利益保护机制还没有找到有效应对的办法。它不仅消耗着有限的领事保护资源，也在影响一些国家对中国资本和中国公民的整体观感。当个别经营者的灰色行为被当地舆论放大为“中国人的生意”，受损的就不只是当事人，而是所有在海外合法经营的中国企业和华人社群。这个问题如果继续被当作“个别违法案件”来处置，而不从制度和机制层面加以回应，它对中国外交关系和海外形象的侵蚀将会是长期且难以逆转。
一、灰色产业的现实图景
这里所说的“灰色产业”，不是指某一种具体的非法活动，而是指那些形式上可能取得某种当地许可、但实际经营行为系统性地偏离法律规范目的的经济活动。它至少包括三种形态。
第一种是以娱乐场所为载体的博彩经营。中国法律明确禁止跨境赌博，但非洲多国允许持牌赌场合法运营。赞比亚截至2024年9月登记赌场85家，科特迪瓦获许可赌场中相当比例为中资背景。经营者只要完成当地注册、取得牌照，就满足了形式上的合规要求。但“合规”的边界并不清晰。研究显示，赞比亚赌场内中国员工工资按半年或一年结算、护照被雇主保管的情况普遍存在；2023年赞比亚移民局突查两家赌场时，指控其涉嫌协助卖淫，拘捕56人。持牌经营与灰色操作之间的界限在监管能力不足的环境中被持续模糊。
第二种是分散化的博彩设备网络。2016年，加纳北部Bolgatanga市政府曾向一家中国背景企业发放村庄老虎机经营许可，后因未成年人逃学赌博、偷取家庭钱款等大量投诉撤销许可并没收38台机器。调查记者发现，这些机器由中国人投放，本地店铺看管，中国人员每隔数日驾车巡回取款分成。类似模式在马拉维、乌干达农村均有发现。这种“人不在场、设备在场”的经营方式，使得以“场所”为对象的传统监管和执法方式几乎失效。
第三种是正在快速扩张的线上博彩与电诈融合业态。2026年，斯威士兰一次执法行动涉及百余名外国人，两名中国公民被认定为非法线上博彩中心的主要组织者并判处罚金，另有40名中国公民因非法居留被判刑，印证了中国驻肯尼亚使馆的判断：电诈和网络赌博团伙正“加速向非洲地区转移渗透”。这些行业的空间形态已经从传统赌场转移到公寓、民居和封闭办公区，识别难度极大。
二、保护机制的结构性困境
该问题的核心不在于中国没有海外利益保护机制。2023年施行的《领事保护与协助条例》是中国首部专门针对海外公民与机构保护的法规，系统规范了安全宣传、预防和应急处置流程。外交部建立了“红橙黄蓝”四级风险评估体系和3000余条安全提醒发布机制。驻外使领馆在斯威士兰案、肯尼亚电诈案中均第一时间介入。这些机制在应对传统安全威胁例如绑架、抢劫、政局动荡等方面是有效的。但在灰色产业面前，这套机制暴露出了三个结构性困境。
第一是识别困境。传统领事保护的启动依赖“公民遇险-报警-使馆介入”的链条机制。但灰色产业中的从业者往往不愿意暴露身份，他们可能持旅游签证从事与实际职业不符的工作，可能在注册信息中隐藏实际控制关系。2025年赞比亚移民局突查三家赌场暂扣30名外国人后核查发现，多数人持有有效许可，仅有1人许可过期。这种“形式上合法”的状态使得使馆很难在事前进行有效预警。
第二是切割困境。使馆的职责是保护中国公民的合法权益，但灰色产业中的中国公民同时可能是违法行为的实施者。驻肯尼亚使馆在信中明确要求“远离赌场等犯罪活动易发多发地区”，但同时又必须要为在肯同胞提供领事保护。这种保护义务与切割需求之间的张力，几乎在每一个涉及灰色产业的个案中都会出现。
第三是工具困境。中国法律以属地管辖为基础，无法直接规范非洲境内的经营行为；驻外使领馆没有执法权，只能通过外交渠道敦促东道国处理。而东道国的执法能力同样参差不齐。加纳村庄的老虎机网络运营数月才因社区投诉被查处，马拉维的非法赌博机案件反复出现，都说明执法效果有限。双边司法协助和警务合作的覆盖范围和响应速度远不足以应对这类分散化、跨境化的灰色经营活动。
三、制度挑战：从“救火”到“防火”
更深层的问题在于，目前的海外利益保护体系本质上是一套“事后响应”机制。它关注于在危机发生后进行领事保护和应急处置，但不擅长在危机形成之前进行预防性治理。灰色产业的特殊性在于，其风险是逐步累积，但危机常常突然爆发。一两个村庄的老虎机不会立即引发外交事件，但当这种模式在多个国家、多种业态中反复出现，当电诈和网络赌博团伙开始将非洲作为新的据点，风险就从“个体经营问题”升级为“社群安全问题和国家形象问题”。
驻肯尼亚使馆的信中称：“我们决不能姑息容忍，决不能允许一小撮犯罪分子破坏中肯友好合作和在肯同胞的工作生活环境。”但“不姑息容忍”需要具体的制度工具来支撑。目前来看，至少有三个方向需要推进。
一是将灰色产业纳入海外经营合规治理的视野。2026年6月，国务院公布了首部以行政法规层级统一规范对外投资的《国务院关于对外投资的规定》，明确将自然人通过离岸架构、私下换汇等方式进行的境外投资纳入监管范围，填补了长期存在的个人跨境投资监管空白。这是制度建设的重要一步，但执行层面的挑战尚未解决。如何识别灰色产业中的实际控制关系，如何在境外经营行为中判断“合规”与“违规”的边界，仍需要更具体的操作指引。
二是强化双边执法合作的前瞻性。目前中国与非洲国家的执法合作更多集中在传统安全领域和重大刑事案件。灰色产业的跨境性和分散性要求合作机制能够覆盖日常性的信息共享和联合监管，而不仅仅是重大案件的联合侦办。
三是提升海外安保力量的合规化和专业化水平。中国私营安保公司在非洲已设立众多分支机构，覆盖南非、肯尼亚、安哥拉等多个国家。但这些公司面临双重制约：国内监管法规与配套机制滞后于海外业务实践；非洲本土化立法日趋严格。安保力量是海外利益保护的“最后一道防线”，但如果这道防线自身的合规性存在问题，它可能成为新的风险来源。
灰色产业的治理困境是中国海外利益保护体系面临的一个普遍性挑战。当中国经济以远超外交和安全保障能力的速度向外扩展时，保护机制如何从“被动响应”转向“主动治理”？这个问题不仅仅存在于非洲地区，而是所有中国海外利益集中地区共同面对的问题。使馆信中呼吁“主动联防共治”，指向了一个可能的方向，但“共治”的主体和机制需要更清晰的界定。单靠海外华人社群的合规意识和自我约束，在利润诱惑足够大、经营者身份足够隐蔽的情况下，几乎不可能形成有效治理。社群自律是软约束，而灰色产业面对的是硬利益。真正意义上的共治，需要三个层次的制度性配合：双边政府间的监管合作是主导，负责提供信息共享、执法协作和法律对接；海外华人企业和社区进行行业自我监督，以商会、行业协会等组织形式建立准入标准和行为规范，形成来自市场内部的约束；驻外使领馆充当协调者和信息枢纽。三者缺一不可，单靠任何一方都难以奏效。这种共治的难点在于，它要求中国与东道国在监管标准、执法程序和信息共享上建立常态化机制，而目前的双边合作更多集中在重大刑事案件和传统安全领域，对灰色产业的日常性、分散性经营行为还缺乏系统性的制度安排。
从“被动响应”到“主动治理”，从“事后救火”到“事前防火”，中国海外利益保护体系的这一次转型注定任重道远。灰色产业不会因为一份文件或一次专项行动就消失，它嵌入在制度缝隙之中，随着监管的松紧而伸缩变形。真正需要建立的是一套能够持续运转、动态调整的共治机制。这既考验中国与东道国之间的政治互信，也考验海外华人社群能否从“各自谋生”走向“共同治理”。而更根本的问题或许是：当中国的海外利益以如此规模和速度向外扩展时，我们的保护机制能否以及如何及时跟进，从保护具体的公民和企业转向维护一个让所有海外中国人都能安全、合规经营的制度环境。■
文章来源于《北京语言大学国别和区域研究简报》
图文编辑：张洵
责任编辑：刘菁波
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