内容摘要：我国《出口管制法》中的管理措施包括禁止出口和限制出口，其中禁止出口即不得出口，限制出口即需要办理出口许可才能出口。国家出口管制管理部门发布了许多相关的公告，其中涉及对美国出口两用物项的管制措施，其内容有其自身的丰富内涵，不是平面的，而是立体的、多面的。
关键词：美国 两用物项 出口管制
一、前言
中美关系是中国最重要的双边关系之一。自从我国《出口管制法》于2020年12月1日起实施以来，就对美国的出口管制措施而言，国家出口管制部门出台了多个有关规定，有涉及禁止两用物项向列入对美国出口管制管控清单的实体的出口，有禁止两用物项对美国军事用户或军事用途的出口，还有对美国出口无人机的严加管控措施，等等。本文拟从已发布各项公告中的出口管制措施入手，探讨对美国出口管制的禁止与限制性管理，以期对执法与司法实践有所助益。
二、对美国出口两用物项措施的依据：《出口管制法》《两用物项出口管制条例》
《出口管制法》第二条规定：“本法所称出口管制，是指国家对从中华人民共和国境内向境外转移管制物项，以及中华人民共和国公民、法人和非法人组织向外国组织和个人提供管制物项，采取禁止或者限制性措施。”“本法所称两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务。”
又根据《出口管制法》第十条规定，根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国家出口管制管理部门会同有关部门可以禁止相关管制物项的出口，或者禁止相关管制物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。第十二条规定，国家对管制物项的出口实行许可制度。出口管制清单所列管制物项或者临时管制物项，出口经营者应当向国家出口管制管理部门申请许可。出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，出口经营者知道或者应当知道，或者得到国家出口管制管理部门通知，相关货物、技术和服务可能存在规定的三项风险的（见《出口管制法》第十二条第三款），应当向国家出口管制管理部门申请许可。《出口管制法》还确定了出口管制管控名单制度。
根据《两用物项出口管制条例》规定，单项许可允许出口经营者在出口许可证件载明的范围、条件和有效期内，向单一最终用户进行一次特定两用物项出口。单项许可的有效期不超过1年，有效期内完成出口的，出口许可证件自动失效。而对于出口经营者建立两用物项出口管制内部合规制度且运行良好，具有相关两用物项出口记录和相对固定的出口渠道及最终用户的，可以向国务院商务主管部门申请通用许可。
因而，无论是禁止向列入对美国出口管控名单的实体出口两用物项、禁止两用物项对美国军事用户或军事用途的出口，还是对美国出口无人机的严加管控措施等，都有明确的法律依据。中国出口管制政策体现了国家安全利益的最大化，对外贸易的安全考虑，以及与对外贸易的协调发展。
三、对列入出口管制管控名单的美国实体出口两用物项，采取禁止出口的管制措施，但是仍然留有余地
自2025年1月以来，我国商务部已发布将美国实体列入出口管制管控名单的公告有6个，艾维奥克斯公司等84家实体被列入出口管制管控名单。以2026年6月22日发布的商务部公告2026年第23号为例，该公告将艾维奥克斯公司等10家美国实体列入出口管制管控名单。该公告规定内容如下：
“一、禁止出口经营者对上述10家实体出口两用物项，禁止任何国家和地区的组织和个人将原产于中国的两用物项转移或提供给上述实体；正在开展的相关出口活动应当立即停止。
二、特殊情况下确需出口的，出口经营者应当向商务部提出申请。
本公告自公布之日起正式实施。”
2026年第23号公告对于了解我国《出口管制法》《两用物项出口管制条例》关于出口管制物项的限制出口、禁止出口，《对外贸易法》《货物进出口管理条例》《技术进出口管理条例》关于货物、技术出口的限制出口、禁止出口，以及《海关法》《海关行政处罚实施条例》关于进出境的禁止性或者限制性管理等，都具有十分重要的意义。
2026年第23号公告第1款是出口管制物项的禁止出口规定。公告这一条对此有三层含义：一、禁止出口经营者对10家实体出口两用物项，即不允许向被列入出口管制管控名单的10家美国实体出口两用物项，这是禁止出口管制向特定国家（美国）、特定组织（管控名单）出口之第一层含义；二、禁止任何国家和地区的组织和个人将原产于中国的两用物项转移或提供给这10家美国实体，这是公告禁止出口的第二层含义，这意味着，如果任何国家和地区的组织和个人将原产于中国的两用物项转移或提供给这10家美国实体，同样违反中国法律，将受中国《出口管制法》管辖；三、针对正在进行的出口活动，规定应当立即停止，这表明无论是中国出口经营者，还是任何国家和地区的组织和个人，其所从事的违反中国《出口管制法》向境外转移及提供两用物项的行为，都必须立即停止，不得有延误，否则，将受到中国《出口管制法》制裁。
2026年第23号公告的第2款是对于管制物项禁止出口情况下的特殊处理。公告规定：“特殊情况下确需出口的，出口经营者应当向商务部提出申请”。这就是说，在公告规定禁止列入出口管制管控名单的美国实体出口两用物项的情况下，如果出口经营者确需出口的，可以申请许可。禁止出口管制物项的情况下，还可以出口？当然可以！根据《出口管制法》第八条第二款，国家出口管制管理部门可以对管制物项出口目的国家和地区进行评估，确定风险等级，采取相应的管制措施。因此，对于在禁止出口管制物项的情况下，仍然留有余地，特殊情况特殊处理，也是我国《出口管制法》的一大特色。
对比2026年第23号公告第1款和第2款，可以看出，前者的禁止出口是原则性的、绝对的，后者是例外性的、相对的。在理论上可以探讨，前者是绝对禁止出口，后者则是相对禁止出口，两者都是在禁止出口的范围内的评价，而没有跳出这个范围。但是如果跳出这个范围来评价，将限制出口的管制物项在未经许可的情况下不得出口评价为“禁止出口”，甚至说成是“相对禁止出口”，企图将此列入法定禁止出口范围内，则是对于法律、行政法规的无视。即便是在理论上做此探讨，也不能在司法实践中将其与国家禁止出口货物混淆。
四、禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口，但民事用途的不禁止出口
根据商务部公告2024年第46号，自2024年12月3日起，我国禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口。公告全文如下：
“根据《中华人民共和国出口管制法》等法律法规有关规定，为维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务，决定加强相关两用物项对美国出口管制。现将有关事项公告如下：
一、禁止两用物项对美国军事用户或军事用途出口。
二、原则上不予许可镓、锗、锑、超硬材料相关两用物项对美国出口；对石墨两用物项对美国出口，实施更严格的最终用户和最终用途审查。
任何国家和地区的组织和个人，违反上述规定，将原产于中华人民共和国的相关两用物项转移或提供给美国的组织和个人，将依法追究法律责任。
本公告自公布之日起正式实施。”
其中公告第2款自2025年11月9日起至2026年11月27日暂停实施。公告依据具体如下：
对于两用物项的禁止出口规定。根据《两用物项出口管制条例》，根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国务院商务主管部门会同国家有关部门可以禁止特定两用物项的出口，或者禁止特定两用物项向特定目的国家和地区、特定组织和个人出口。
关于两用物项的限制出口规定。《两用物项出口管制条例》规定，国务院商务主管部门依据出口管制法和本条例的规定，根据两用物项出口管制政策，按照规定程序会同国家有关部门制定、调整两用物项出口管制清单，并及时公布。根据维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务的需要，经国务院批准，或者经国务院、中央军事委员会批准，国务院商务主管部门可以对两用物项出口管制清单以外的货物、技术和服务实施临时管制，并予以公告。国家对两用物项的出口实行许可制度。出口两用物项出口管制清单所列两用物项或者实施临时管制的两用物项，出口经营者应当向国务院商务主管部门申请许可。相关货物、技术和服务存在出口管制法第十二条第三款规定情形的，出口经营者应当依照出口管制法和本条例的规定向国务院商务主管部门申请许可。
商务部公告2024年第46号第1款是根据上述规定而发布的，其中包含了两用物项对美国的限制出口和禁止出口的内容：
“民事用途”两用物项限制向美国出口。公告本身并没有禁止对美国两用物项“民事用途”的出口，因而，如果属于该出口用途的出口经营者仍然可以按《两用物项出口管制条例》规定的程序申请办理《两用物项和技术出口许可证》。两用物项出口，实施严格的最终用户和最终用途管理和审查制度，作为出口经营者负有提供相关证明文件、按规定报告、服从管理的责任与义务，对美国出口也不例外。
“军事用户或军事用途”两用物项禁止向美国出口。公告的核心规定在此。在我国的法律文件中至今没有对“军事用户”“军事用途”给予规定或解释。一般来说，军事用户，是指最终接收、使用或意图使用两用物项于军事用途之实体；而军事用途，是指最终接收、使用或意图使用两用物项的实体将该物项应用或使用于军事领域，以满足军事需求、提升军事实力或支持军事行动。
所以，从商务部公告2024年第46号的规定不难看出，我国对于美国的两用物项出口，实际是分为两种管理：限制性管理方式和禁止性管理方式。判断向美国出口的两用物项是限制还是禁止出口属性，其依据就是该公告：凡“军事用户或军事用途”的，禁止出口，不能获得出口许可；凡“民事用途”的，限制出口，可以申请获得出口许可。
商务部公告2024年第46号第3款是一个注意性条款，指出任何国家和地区的组织和个人，违反公告的规定，将原产于中华人民共和国的相关两用物项转移或提供给美国的组织和个人，将依法追究法律责任。
五、无人机相关两用物项对美国出口管制，实行逐案从严审核，不适用通用许可之许可便利措施
商务部于2026年8月5日，商务部发布2026年第34号公告，加强无人机相关两用物项对美国出口管制。该公告全文如下：
“根据《中华人民共和国出口管制法》和《中华人民共和国两用物项出口管制条例》等法律法规有关规定，为维护国家安全和利益、履行防扩散等国际义务，决定加强无人机相关两用物项对美国出口管制。现将有关事项公告如下：
对列入《中华人民共和国两用物项出口管制清单》的无人机及其关键零部件、相关技术对美国出口，逐案从严审核，不适用许可便利措施。
本公告自公布之日起正式实施。”
公告所规定的两用物项无人机范围，有《两用物项出口管制清单》中的无人机及其关键零部件，包括：特定无人驾驶航空飞行器；用于特定无人驾驶航空飞行器的航空发动机；专门用于特定无人驾驶航空飞行器的载荷（包括红外成像设备、合成孔径雷达、目标指示激光器、惯性测量设备）；专门设计用于将有人飞行器改装为9A012.a.1项所管制的“无人驾驶航空器”的设备或部件；专门用于特定无人驾驶航空飞行器，且具有规定任一特性的无线电通信设备（1.无线电视距传输距离大于50千米（km）；2.一站控多机能力大于10架）。有《两用物项出口管制清单》中无人机相关技术，包括：用于研发、生产或使用9B001、9B004所管制物项的技术及其载体（包括设计图纸、工艺规范、工艺参数、加工程序、仿真数据等），以及用于研发、生产再入飞行器组件、部件的技术等。
我国实施出口管制的两用物项，是指既有民事用途，又有军事用途或者有助于提升军事潜力，特别是可以用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具的货物、技术和服务，其范围涵盖货物、技术和服务。商务部公告2026年第34号并没有对对美出口无人机设定新的管制条件，因而，仍然适用《两用物项出口管制清单》。属于两用物项管制范围的无人机及其关键零部件、相关技术对美国出口，逐案从严审核，不适用许可便利措施。
出口经营者依照《出口管制法》和《两用物项出口管制条例》的规定获得单项许可、通用许可，或者以登记填报信息方式获得出口凭证。单项许可，单项许可允许出口经营者在出口许可证件载明的范围、条件和有效期内，向单一最终用户进行一次特定两用物项出口。单项许可的有效期不超过1年，有效期内完成出口的，出口许可证件自动失效。通用许可，适用于出口经营者已建立两用物项出口管制内部合规制度且运行良好，具有相关两用物项出口记录和相对固定的出口渠道及最终用户。通用许可允许出口经营者在出口许可证件载明的范围、条件和有效期内，向单一或者多个最终用户进行多次特定两用物项出口。通用许可的有效期不超过3年。以登记填报信息方式的许可，只适用于特别情形（见《两用物项出口管制条例》第十九条），出口经营者以登记填报信息方式获得出口凭证出口的，出口经营者应当在特定两用物项每次出口前向国务院商务主管部门办理登记，按照规定如实填报相关信息获得出口凭证后，凭出口凭证自行出口。
以上三种形式的申请条件不同，审查严格与宽松程度也不同，相比而言，单项许可的要求更加严格，审查力度也更加大。而商务部公告2026年第34号规定无人机相关两用物项对美国出口管制“逐案从严审核，不适用许可便利措施”，表明将在适用单项许可的基础上，实施严厉的逐案审查，而审查的内容、目的即商务部公告2024年第46号所禁止的“两用物项对美国军事用户或军事用途出口”。至于对列入出口管制管控名单的美国实体采取的措施，则仍然不受影响。
从上述三种形式的许可方式之不同，也可以从中看出，属于《两用物项出口管制清单》的无人机及其关键零部件、相关技术，两样是限制出口管制物项，而因国别不同，具体出口物项不同，其限制的程度也不同。在同是限制出口管理属性的前提下，可以因限制程度、申请出口许可证难易程度不同，而从理论上分为绝对限制与相对限制，但是刑事司法实践绝不可跳出限制出口这一管理属性而将其归入到禁止出口，这为《对外贸易法》所不取，也与《出口管制法》相违背，也与刑法罪刑法定原则相悖。
六、结束语
《出口管制法》实施几年以来，我国对美国、日本的出口管制，相对其他国家来说是加严的，尽管如此，仍然限定在禁止对军事用户或军事用途出口，其他用户、其他用途上并不禁止，本文列举的商务部3个公告就是明证。随着国际贸易形势的发展与变化，国与国之间争端的多样化与复杂化，国家出口管制部门必然会有更多的出口管制的措施出台，其中禁止出口、限制出口管理措施的研究与运用，将会推动出口管制执法、司法实践日益广泛而深入推进。
本文作者：上海兰迪（深圳）律师事务所主任 海关与财税团队创始人 孙国东律师
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