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作者简介｜罗伯特·B.佐利克于2001年至2005年担任美国贸易代表，2005年至2006年担任美国副国务卿，2007年至2012年担任世界银行行长。他的新著《实践中的世界经济》（The World Economy in Practice）即将出版。
与加拿大和墨西哥交恶的战略代价。
特朗普政府对加拿大和墨西哥的攻击，正在动摇美国全球实力的根基。与邻国保持友好关系，有助于加强安全、实现经济互利，也更便于应对跨国挑战。衰弱的邻国会向外输出麻烦。如今，在加拿大人看来，美国总统唐纳德·特朗普征收高额关税，还将加拿大贬称为美国的“第51个州”，是在攻击加拿大的经济与独立。在墨西哥，特朗普的经济胁迫和军事干预威胁，再度激起了人们对“美国佬”霸权由来已久的深切忧惧。
北美伙伴关系历经几代人才得以建立。19世纪，美国外交政策的重心在本国所在的大陆。美国在这里与法国、墨西哥、俄罗斯、西班牙、英国及原住民族争夺主导地位。20世纪，美国成为全球大国后，其战略家开始将北美关系视为理所当然。华盛顿把目光转向欧洲、亚太和中东。不过，自冷战末期以来，历任美国总统都认识到，有必要在北美投入精力与资源。罗纳德·里根在1979年启动总统竞选时，清楚阐明了其中的战略道理。他说：“我们自身未来安全的关键，或许在于加拿大和墨西哥都变得比今天强大得多。”“我们不能再把最近的邻居当作外人了。”
地缘政治始于地理，而美国的地理条件使其相较世界其他主要大国拥有巨大优势。◽️◽️和俄罗斯各自都要处理与14个邻国的关系，其中不少邻国并不友好，或因历史上的冲突而心怀芥蒂。印度则须应对六个邻国，其中包括一个拥有核武器的对手。这三个大国通向世界各大洋，都有赖于经过海上咽喉要道。相比之下，美国毗邻两个友善的国家，又可在两大浩瀚海洋上自由航行。与加拿大和墨西哥密切合作，有助于加强美国本土安全、吸引投资、促进创新，形成一个资源与人才充沛的巨大市场，并帮助三国共同应对犯罪网络、非法移民，以及威胁清洁空气、水源和野生动植物的种种问题。
一个安全、坚韧且善于应变的北美，是美国全球战略的起点。当美国、加拿大和墨西哥结成共同阵线时，华盛顿最有条件应对充满不确定性的世界。然而，特朗普的霸凌正在将美国的天然伙伴推远。这位总统正在摧毁一项宝贵的地缘政治资产：支撑华盛顿向外投射力量的强大大陆根基。
北美大陆构想
威廉·西沃德（William Seward）于1861年至1869年担任美国国务卿。他最早认识到，与邻国保持良好关系可以增强美国的全球影响力。他断言，“掌握这片大陆，就能在世界上占据主导地位”。1867年，在就美国购买阿拉斯加进行谈判时，西沃德指出，阿拉斯加和阿留申群岛“向亚洲伸出了友谊之手”。他还曾试图购买格陵兰岛、冰岛、夏威夷群岛以及加勒比海上的岛屿，希望借此保障美国海上门户的安全。
不过，西沃德也认识到，美国不仅可以通过扩张领土，还可以通过加强经济联系来增强实力。他厌恶欧洲帝国对外国领土的征服，也曾反对1846年至1848年的美墨战争。1865年美国内战结束时，尤利西斯·格兰特（Ulysses Grant）和菲利普·谢里登（Philip Sheridan）两位将军试图进军墨西哥，推翻法国人扶上皇位的那位哈布斯堡王朝大公，西沃德阻止了他们。他认为，入侵会激起墨西哥人的敌意，而墨西哥人自己就能推翻这个外来篡位者。1867年，他们果然做到了。
西沃德同样以外交方式处理与美国北方邻国的关系。1867年，英国政府将其在北美的殖民地联合起来，组成加拿大联邦，部分原因是要威慑华盛顿，防止美国因伦敦在内战期间援助南方邦联而入侵加拿大报复。西沃德则选择了和平仲裁的途径，解决由内战引起的对英索赔争端。
西沃德设想的北美联合体，应建立在自由选择之上，而非胁迫或征服。他相信美国自身的吸引力。他主张，商业将成为新的“疆界之神”，重新划定国界，把各国联结起来。他的传记作者欧内斯特·保利诺（Ernest Paolino）将这一思想称为西沃德的“帝国引力定律”。
1867年，墨西哥总统贝尼托·华雷斯（Benito Juarez）恢复执政。同年，加拿大联邦成立。这两件事让人们看到了一个实行民主、经济联系更加紧密的北美的前景。这几个邻国的确建立了和平关系。但在此后的几十年里，随着美国人将目光投向西部，对南北邻国的关注减少，西沃德的构想也逐渐淡去。
寻求稳定
到20世纪初，美国已经将北美大陆的和睦视为理所当然。1910年爆发的墨西哥革命打破了这种安全感。在随后十年的暴力冲突中，革命者和匪帮袭击边境城镇、夺取美国人的财产，促使美国两次出兵墨西哥。华盛顿险些陷入泥潭。美国总统伍德罗·威尔逊在1916年竞选连任时提出的口号“他让我们免于战争”，既是指欧洲，也是指墨西哥。不过，家门口的动荡仍使美国容易受到威胁。1917年，德意志帝国向墨西哥新政府秘密提出结盟建议，承诺如果美国参加第一次世界大战，而墨西哥选择站在德国一边，德国就会帮助墨西哥收复亚利桑那、新墨西哥和得克萨斯。这封电报被英国截获。
20世纪20年代，墨西哥的一党威权政权巩固了统治，美国得以与其稳定关系。正如政治学者帕梅拉·斯塔尔（Pamela Starr）所解释的，华盛顿接受了邻国的自主权，但这种自主权“有其限度”。只要墨西哥不威胁美国安全，美国就不干涉。与挑战墨西哥发育不全的民主制度、敏感的民族主义和封闭的经济相比，维持墨西哥的稳定更为重要。这一安排持续了约50年，其间两国找到了合作的办法。例如，1942年至1964年，美国的布拉塞罗劳工计划向约460万墨西哥人发放了客工许可，填补了农业、铁路等行业的劳动力缺口。
20世纪，加拿大也从英国自治领转变为拥有主权的北美伙伴和盟友。20世纪20年代和30年代，美国与加拿大修建桥梁和隧道，以促进经济往来。美国国务卿科德尔·赫尔（Cordell Hull）分别于1935年和1938年与加拿大谈判达成了重要的互惠贸易协定。第二次世界大战后，加拿大人在朝鲜战争中与美国人并肩作战，并大力支持建立北大西洋公约组织（NATO）、《关税与贸易总协定》（GATT）、联合国，以及其他构成战后秩序的机构。20世纪50年代，美国和加拿大修建了圣劳伦斯航道。两国还建立了庞大的雷达系统，监测可能经由北极上空发动的导弹袭击。1965年，两国签署协定，建立了免关税的一体化汽车市场。
联结三国的纽带
里根执政期间，北美一体化的步伐加快。里根主动与加拿大总理布赖恩·马尔罗尼（Brian Mulroney）拉近关系，促使后者于1985年提出一项范围广泛的自由贸易协定。马尔罗尼为此冒了很大风险：加拿大人既担心本国在经济上依赖美国或受其支配，又希望用规则约束美国的贸易做法，并鼓励投资。两国于1987年达成协定，美国国会于次年批准。1988年的加拿大大选实际上成了一场围绕该贸易协定的全民公决，而马尔罗尼赢得了这场公决。
同年就任墨西哥总统的卡洛斯·萨利纳斯（Carlos Salinas）认识到，类似的协定可以开放本国经济，吸引投资。当时，墨西哥深陷债务危机，能源收入下滑，执政党实行了半个世纪的社团主义模式也随之瓦解。正是这种模式造就了集中化、封闭的经济。为了摆脱停滞、推动改革，萨利纳斯在1990年迈出了大胆的一步，向乔治·赫伯特·沃克·布什（George H. W. Bush，通称老布什）总统提议签订自由贸易协定。
加拿大于1991年加入谈判，三国于1992年共同签署《北美自由贸易协定》（NAFTA）。对华盛顿而言，这项协定的意义远不止贸易。它是美国与墨西哥实现历史和解的重要一步。自1848年结束的战争使墨西哥失去一半领土以来，墨西哥一直对美国心存戒备。如今，墨西哥开始寄望美国帮助本国加快经济、社会和政治转型。墨西哥谈判代表希望通过对投资、竞争和知识产权的保护，将法治引入本国。改革派在建设多党民主制度和更加开放的社会时，也从美国与加拿大的制度中寻找借鉴。
老布什将《北美自由贸易协定》视为美国冷战后战略的一块基石。他在1992年解释说，这项协定是“一个新时代的开端”，也是“一个世界新秩序”的一部分，将有助于美国“为迎接下个世纪的挑战与机遇做好准备”。他的政府相信，这种伙伴关系既能带来经济利益，也能为北美各国在外交政策、环境、移民和毒品走私等问题上的合作铺平道路。不同于欧盟共享主权的模式，《北美自由贸易协定》所推动的经济一体化，应当尊重各国对独立和主权问题的敏感。
老布什的继任者比尔·克林顿总统面临的挑战是推动国会批准《北美自由贸易协定》。在共和党的大力支持下他做到了。克林顿进一步深化了华盛顿对北美合作事业的承诺，在1995年比索危机期间向墨西哥提供了一笔大额贷款，以防经济动荡外溢至美国。“9·11”袭击发生后，面对恐怖主义可能扰乱贸易的担忧，乔治·沃克·布什（George W. Bush，通称小布什）总统推出多项举措，确保商用车辆能够安全、快速地通过美国与加拿大、墨西哥的边境。
携手更强
《北美自由贸易协定》的反对者曾断言，美国人的大量工作岗位会流向愿意接受更低工资的墨西哥工人，但事实并未印证这些担忧。这项协定在经济和战略上都取得了成功。2000年，也就是协定生效六年后，美国失业率曾降至3.8%，为几十年来的最低水平。通胀回落，生产率上升，实际工资增长，其中低薪劳动者的工资增幅尤为明显。协定促进了对铁路、管道、电网和边境系统的投资，提高了供应链效率，制造业尤其如此。美加货物与服务贸易额从1988年的1690亿美元，增至2024年的约9000亿美元。美墨贸易额则从协定出台前的不足1000亿美元，增至接近1万亿美元。
跨境投资推动了这一增长。美国对加拿大的直接投资，从《北美自由贸易协定》出台前的610亿美元增至约7500亿美元；加拿大对美国的投资，则从270亿美元增至约5000亿美元。美国对墨西哥的直接投资从150亿美元增至约1300亿至1500亿美元，墨西哥企业在美国的投资则从10亿美元跃升至约400亿至500亿美元。加拿大进口中高达60%来自美国，墨西哥这一比例约为40%。因此，当两国经济增长、企业和家庭增加购买时，美国经济也会受益。距离更远的经济体增长，对美国销售的拉动作用没有这么大。比如，中国每增加1美元的进口支出，美国只能从中获得6至7美分。
《北美自由贸易协定》的设计者还希望，协定能在墨西哥国内创造经济机会，让人们在本国找到工作，而不必北上谋生。由于墨西哥经济困难，在美国居住的墨西哥出生移民人数，从1970年的约76万增至2000年的900万。但到2010年，来自墨西哥的净移民流入已降至零；抵达美国南部边境的人，大多来自中美洲及更远的地区。墨西哥也成为美国执行移民法律不可或缺的合作伙伴。
特朗普在第一个任期内曾想废除《北美自由贸易协定》，但到那时，这项协定已经重要到无法舍弃。他的政府最终退而求其次，选择重新谈判，并于2020年以《美墨加协定》（USMCA）取而代之。新协定更新了数字贸易条款，并增加了劳工申诉程序，但为保护区域内汽车生产商而制定的复杂条款，削弱了该行业的全球竞争力。协定还减少了对在墨西哥的外国投资者的保护，削弱了人们对法治的信心。
弥合裂痕
《美墨加协定》要到2036年才到期，但北美合作构想却“命悬一线”。特朗普政府今年拒绝批准将协定延长至2042年，如今，围绕协定前景的不确定性正在抑制对加拿大和墨西哥的投资。更大的问题是，特朗普政府希望可以随心所欲地无视协定。2025年和2026年，它对加拿大的汽车、钢、铝、铁、金属用量大的设备、木材和药品征收高额关税，声称这些进口产品威胁美国国家安全。美国过去70年来一直支持这些产业的一体化，加拿大作为美国密切军事伙伴的历史又已超过一个世纪。因此，这种定性让加拿大人感到震惊和受辱，并不令人意外。
美国与加拿大、墨西哥的关系若被削弱，乃至破裂，将是一场战略灾难。三国的优势汇集在一起，使北美成为全球舞台上一股强大的力量。这片大陆从北极地区延伸至接近热带的地方。三个民主国家共有近5亿人口，而且与大多数经济体不同，它们的人口仍在增长。三国拥有技能娴熟的劳动力和相互联通的基础设施，使农业、采矿业、制造业和服务业具备很强的竞争力。北美还拥有尖端技术、充裕的金融资本，可以实现能源自给自足，并有能力扩大石油、天然气和可再生能源的生产。
这是一手令人羡慕的好牌，特朗普应当把它打好，而不该弃牌。华盛顿必须停止与渥太华交恶，转而与这个北方邻国在北极和海上安全、矿产开采与贸易、技术创新等领域开展合作。加拿大的人工智能人才、科研能力和能源资源，与美国形成互补，正如20世纪加拿大的资源和制造业与美国形成互补一样。
华盛顿还需要帮助墨西哥释放潜力。《北美自由贸易协定》帮助墨西哥建立了世界一流的经济制度和更加自由的社会，但腐败仍遍及其州和地方政府、司法机构、警察队伍及学校。许多墨西哥人困在非正规经济中谋生。贩毒及其他犯罪集团利用了政府的弱点。不过，有了美国的情报和技术支持，墨西哥就能改善安全状况和法治。建立更健全、更值得信赖的制度，将促进经济增长，使墨西哥成为更好的伙伴。
从西沃德到里根、两位布什，再到克林顿，美国领导人都认识到，强大的北美能在充满不确定性的世界中为美国提供战略支点。特朗普的支配欲、他的零和经济观，以及凡事讲求交易的本能，使他与这些具有战略眼光的领导人格格不入。但下一任美国总统将有机会改变方向。美国需要重振自身的吸引力，以尊重的态度对待邻国，从而重建并拓展富有建设性的北美伙伴关系。
End
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