“小国大智慧”：新加坡人才战略的深层逻辑与启示

当下，顶尖智力资源的跨国流动早已脱离了传统劳动力市场配置的客观中立属性，演变为大国科技博弈与区域竞争力重塑的核心战略抓手。过去很长一段时间里，各国人才政策的普遍逻辑是通过高薪、绿卡等显性激励手段展开“零和博弈式”的人才抢夺。然而，随着人工智能（AI）、半导体、生物医药等前沿领域的创新链条不断拉长，单一的物质激励已经难以满足顶尖人才在科研生态、文化融入、发展预期等层面的复合需求，全球人才竞争正悄然完成从“单点政策比拼”向“制度-生态-文化系统性较量”的范式跃迁。

2015年以来，全球主要经济体纷纷将人才战略上升至国家核心安全层面：美国通过《芯片与科学法案》配套推出针对前沿科技人才的签证便利措施，欧盟推出EU Talent Pool（欧盟人才库）计划，搭建覆盖27个成员国的人才匹配数字平台，整合各国人才引育资源，推动境外紧缺技术人才向欧盟流动；中国于2021年召开中央人才工作会议部署深入实施新时代人才强国战略，此后逐步构建覆盖从基础研究到应用转化的全链条人才支撑体系，并在相关政策中强调一体推进教育科技人才发展，抢抓全球人才流动窗口期，积极引进海外优秀青年人才和团队等。

在此背景下，以新加坡为代表的小型开放经济体在全球人才竞争中脱颖而出。瑞士洛桑国际管理发展学院（IMD）《2024年世界人才排名》中，新加坡高居全球第二位，仅次于瑞士；2025年《全球人才竞争力指数》（GTCI）报告显示，新加坡首次登顶，超越长期榜首瑞士；世界知识产权组织《2025年全球创新指数报告》中，新加坡位居全球第五、亚洲第二。据新加坡人力部数据，截至2025年12月，新加坡外籍劳动力总量为163.57万人。正因如此，新加坡“小国大智慧”的人才发展战略值得深入探究。

然而，国内学界对新加坡人才战略的解读大多停留在表层政策工具的归纳，倾向于将其成功简单归因于低税率、宽松移民政策等显性激励，却普遍忽略了政策生成背后的区域国别土壤。既有研究往往直接将新加坡的经验抽离出来，试图为国内城市提供可直接移植的模板，却鲜少追问：新加坡的人才战略为何会呈现出当前的形态？其政策设计与其国土禀赋、治理传统、文化底色之间存在怎样的深层逻辑？事实上，脱离具体国别语境的经验借鉴，很容易导致政策落地过程中出现“南橘北枳”的结果。有鉴于此，本文以区域国别研究的视角和方法，深入解析新加坡人才战略的生成逻辑，并据此为中国人才强国建设的优化路径提供参考。

新加坡人才战略的演进脉络与最新实践

新加坡自1965年独立以来，其人才政策体系始终与不同阶段的国家发展目标深度绑定，随着全球产业转移浪潮与本土经济结构升级需求持续迭代，最终形成了覆盖“引育留用”全链条的系统性治理框架。这种动态演进的特征，恰恰是新加坡能够在国土空间与本土人力资源双重约束下，持续汇聚全球智力资源的核心基础。

新加坡人才战略的三阶历史演进。

从建国初期的生存压力到后工业化时代的全球科技竞争，新加坡的人才战略大致可分为三个历史阶段。每个阶段的政策重心都精准回应了当时国家发展的核心诉求，形成层层递进的政策演进路径。

生存型劳动力引进阶段（1965年-1990年）：独立之初，国家劳动力短缺、制造业薄弱，政府以宽松门槛快速补充基础产业劳动力，为后期工业化奠基。

产业适配型人才布局阶段（1991年-2018年）：国内产业转向资本与技术密集型，政府推出与产业直接挂钩的就业准证体系（工作准证、S准证等），依据产业优先级设定差异化薪资门槛与审批通道，重点引进工程师、金融从业者与高管，实现人才与产业结构适配，支撑建成全球集成电路制造与国际航运金融中心。

全球顶尖人才战略阶段（2019年至今）：面对AI、量子、生物医药等前沿人才争夺，新加坡推出顶尖人才政策体系，重心由“产业配套”升级为“生态引领”，汇聚全球顶尖智力，抢占前沿科技先发优势，构建面向未来的国家核心竞争力。

分层引进与价值筛选：新加坡现行人才政策体系。

2019年之后，面向全球顶尖智力竞争，新加坡对人才制度进行系统性重构，在原有工作准证（Employment Pass, EP）和面向中级技术人员的S准证（S Pass）基础上，又推出系列人才政策，形成覆盖不同层级人才的梯度化制度体系。同时，多部门协同搭建从专业技术人员到顶级行业精英的完整引才通道，实现人才的分层引进与价值筛选。

科技准证（Tech.Pass）。2019年后，新加坡开始构建与传统就业准证有别的高端人才准入体系——2020年11月公布，2021年1月正式实施“Tech.Pass”，面向AI、半导体等前沿领域科技人才，满足条件者无需本地工作邀约，可直接入境创业、研发或兼职。该制度将于2027年1月终止，由新准证取代。

顶级专才准证（Overseas Networks & Expertise Pass, ONE Pass）。2023年1月正式生效，是新加坡现行最高级别工作准证，其目标对象扩展至顶尖科学家、艺术领袖、体育明星及企业高管。符合条件者，给予有效期5年的签证（首次及续签），其间职业自由，其配偶及21岁以下未婚子女可申请家属准证（Dependent Pass, DP）随行，父母则可申请长期探访准证（Long-Term Visit Pass, LTVP）。

COMPASS评分制。2023年9月起实施的COMPASS是新加坡外籍专业人才准入制度的核心创新，也是回应国内保护本地就业呼声的重要举措。该评分框架以可预测的积分制取代此前的个案审批，设四项基础标准（薪资、资质、多元化、本地就业支持）与两项奖励标准（技能加分、经济优先战略加分），申请者须累计获得一定积分方可通过。与此同时，雇主提交新的EP申请前，还须遵守公平考量框架规定的本地招聘要求。COMPASS评分制维持着海外人才与本地就业的平衡。

顶级专才准证（人工智能与科技）（ONE Pass[AI and Tech]）。该政策是新加坡最新战略《研究、创新与企业2030计划》（RIE2030）对人才部署的配套制度，将于2027年1月起正式生效并实施，取代现行Tech.Pass。RIE2030以370亿新元（约占GDP的1%）布局未来5年科技版图，面向深科技与生成式AI，提出“数据-AI-算力”一体化能力建设，其中约一成经费、即37亿新元用于人才培育，标志着其人才战略从“产业配套”迈向“前沿引领”。ONE Pass（AI and Tech）一经发布，便震动全球科技圈，其对AI顶尖人才准入规则进行了全面优化：不论国籍、不设配额、5年签证、配偶可直接工作。准证虽设定了月薪至少3万新元的门槛，但公司股权期权亦可折算计入薪资，并允许持证人同时任职于多家公司或自主创业。

就此，新加坡在强化国内人才培育的同时，以全球顶尖人才计划引进战略科学家，构筑起“研-转-创”全链条人才梯队。

人才留用生态建设。在进一步放宽准入门槛的同时，新加坡政府彻底摆脱传统“单一税收优惠”的引才路径依赖，同步搭建与顶尖人才引进政策相匹配的全链条人才发展生态体系。

科研投入与产学研协同。新加坡国家研究基金会设立NRF首席研究员项目（NRF Investigatorship）与NRF研究员项目（NRF Fellowship），为入选者提供数百万新元的科研启动经费；经费使用审批流程高度简化，无需多层级评审，极大降低科研人员的制度性交易成本。同时，新加坡通过国家战略配套资金持续加大研发投入：RIE2025研发资金预算为280亿新元，RIE2030增至370亿新元，用于AI领域的公共研发投入将超10亿新元，企业研发支出也一再增加。高校、公共科研机构（如科技研究局）与企业构成产学研协同网络，为高端人才提供了研发平台与职业发展纵深。

家庭安定与生活配套。DP与LTVP构建了家庭团聚的制度通道。新加坡为顶尖人才子女提供DP，其子女申请国际学校时无需单独办理学生签证，部分顶尖国际学校对DP持有者还设置录取优先级；人才及家属可享有优质医疗资源。家庭生活稳定，为顶尖人才安心发展稳固后方。

创业助力。新加坡经济发展局（EDB）与新加坡企业发展局（EnterpriseSG）共同设立相关平台，联合本地风投机构设立了顶尖人才初创业投资项目，通过联合投资模式，提供种子轮融资支持，同时开放新加坡本地头部企业的供应链资源与市场渠道，帮助顶尖人才的创业项目快速落地成长。

从科研支持到生活配套再到创业扶持，对全球顶尖人才而言，选择新加坡不再局限于政策工具上的短期红利，而是被其长期的发展生态优势所吸引。

制度禀赋与文化土壤：新加坡人才战略选择的深层逻辑

关于新加坡人才战略和策略，以区域国别研究的视角切入可以发现，新加坡“人才立国”的基本国策并非主观层面的政策偏好，而是由其先天资源禀赋、治理传统与文化底色等共同作用的必然选择，其人才治理体系的独特性深嵌于基本国情和国家战略之中。

首先，国土空间与资源禀赋的刚性约束。

新加坡国土面积仅744.3平方公里（2025年），本土自然资源近乎为零，连淡水、粮食等基本生存物资都高度依赖进口。总人口约611万，其中本土公民数量约366万，人力资源的天然短板制约着国家发展。这种极端特殊的资源禀赋，决定了新加坡不可能依托自然资源、本土劳动力或国内市场来构建国家核心竞争力，只能依托其地理优势，发展外向型经济，唯一可突破约束的生产要素就是全球范围内的智力资源。

从国家生存的底层逻辑看，新加坡作为城市岛国，其经济安全与国家安全完全建立在“持续汇聚全球高端要素”的基础之上，如果无法持续吸引全球顶尖人才流入，本土的产业体系将快速失去创新活力，甚至可能在周边国家同质化竞争中被边缘化。这种“不进则退、不聚则散”的生存压力，让新加坡从独立之初就将人才战略置于所有国家战略的最高优先级，其政策推进的决心与执行力度是其他领土面积更大、资源更丰富的国家难以相较的。可以说，新加坡对全球人才的开放态度，本质上是在资源禀赋约束下作出的理性选择。

其次，强政府治理传统下的制度执行优势。

新加坡作为城邦国家，无地方分权层级，且长期形成“精英治国”的强政府治理传统，为其人才政策的高效落地提供了独特的制度基础。新加坡不存在多层级的行政传导链条，中央政府可以直接触达所有政策执行末梢，其人力部、经济发展局、教育部、移民与关卡局等涉人才服务部门被整合进统一的跨部门人才工作协同机制中，彻底打破了不同部门之间的数据壁垒与行政壁垒，大幅度降本增效。

根据公开的营商环境评估数据与相关政策执行统计，新加坡人才政策各环节审批和落地耗时短，全流程执行效率高，使得其在IMD《2026世界竞争力年报》中，由2025年位居第二重回世界第一。跨部门协同的高效执行能力，大幅降低了顶尖人才在新加坡开展工作的制度性交易成本。这种高效执行体系，让新加坡的人才政策可以快速响应全球科技竞争的动态变化，从政策草案提出到正式落地执行，往往仅需数月时间，远快于多数国家数年的政策传导周期。例如，Tech.Pass的政策构想从提出到正式落地仅用6个月，这种政策响应速度在全球主要经济体中极为罕见，充分体现了其强政府治理传统下的政策执行优势。

再次，多元族群文化底色下的包容生态建构。

新加坡是一个典型的移民国家，华族、马来族、印度族等多元族群在数百年的共生过程中形成了独特的多元文化底色，让新加坡天然具备低文化壁垒的全球人才宜居属性。新加坡官方同时将英语、华语、马来语、泰米尔语列为官方语言，外籍人才抵达后无论使用哪种主流语言，都可以快速适应日常生活，不必面对单一民族国家常见的严苛语言融入问题。

同时，新加坡长期推行“种族和谐”政策，构建起不同文化背景族群之间相互尊重、互不干涉的社会共识，来自全球不同国家、不同宗教信仰、不同文化背景的人才，都可以在新加坡保留自身的文化习惯。这种包容的文化生态降低了融入成本，形成了一种隐性的人才留存软实力。很多顶尖人才选择长期定居新加坡，并非完全出于经济收入层面的考量，更多是看重这种多元包容的社会环境带来的安全感与舒适度。这一文化层面的独特优势也成为新加坡的核心竞争力之一。

对中国人才强国建设的启示

通过对新加坡人才战略的深层逻辑解析，可以看出，新加坡经验的核心价值并非其表层政策工具，而是其构建“引育留用”全链条人才治理体系的系统性思路。虽然中新两国在经济发展阶段、央地制度结构、文化认同逻辑等核心维度存在明显差异，简单移植新加坡政策可能会导致“水土不服”，但这并不是要中国排斥其经验，而应立足超大规模市场和多层次产业体系的自身实际，将之转化为适配中国国情的差异化优化路径。

第一，分层分类构建梯度化全球人才引进体系。

借鉴新加坡顶尖人才分层通道的制度设计思路，在中国现有人才政策框架的基础上，面向AI、半导体、生物医药等“卡脖子”关键技术领域，设立独立于常规人才引进流程的顶尖科学家快速准入通道，针对不同层级的战略人才、产业领军人才、青年科技人才设置梯度化的准入标准与配套权益，避免“一刀切”的评价模式。

政、产、学、研协同，对于能够实现核心技术突破的顶尖战略科学家，可忽略其学历、论文等刚性评价指标，采用“一事一议”的认定机制，直接配套研究资金、给予团队组建权限等全方位支持；对于青年科技人才群体，可进一步放宽工作许可的年龄与资质限制，吸引全球范围内处于创新活跃期的青年智力资源来华发展，构建覆盖不同人才层级的精准引才体系。

第二，重点城市试点建设人才生态示范区。

由于新加坡不存在行政层级的分割，中央政府直接承担人才政策的制定与全部落地执行工作，能够实现全域统一的人才制度供给。而中国作为超大规模国家，实行央地分层治理的制度结构，且不同省份、不同城市的经济基础、治理能力及人才承载力存在巨大差异，因此，不宜全域同步推行统一政策，避免资源错配。

建议选择京津冀、长三角、粤港澳大湾区等产业基础雄厚、公共服务资源集中、制度创新条件相对成熟的区域，开展借鉴性试点，在局部区域内率先打破行政壁垒，构建政、产、学、研联动机制，打造适配中国国情的人才留用小生态。试点区域可率先探索国际人才子女入学、医疗保障、跨境资金结算等方面突破性改革，形成可复制、可推广的人才生态建设经验后，再逐步向具备条件的其他区域扩散，以点带面推动全国人才治理体系的优化升级。

第三，强化跨部门协同提升人才服务落地效能。

借鉴新加坡跨部门人才服务协同机制经验，针对当前国际人才在华工作中面临的准证办理、科研经费申请、永久居留申请等多部门事项流程繁琐的痛点，在试点城市设立统一的人才服务“一站式”平台，整合人社、外事、公安、科技等多部门服务职能，打破数据壁垒，真正实现顶尖人才相关事项的“单一窗口受理、多部门并联审批”，降低制度性交易成本。此外，针对外籍人才科研物资出入境、国际交流审批等高频需求，应进一步优化审批流程，缩短周期，提升服务水平与服务效能，让人才能够将更多精力投入科研攻关与创新，从制度层面和实践层面提升全球人才来华发展的体验感与获得感。

总之，新加坡人才战略的核心竞争力并非简单的税收优惠和绿卡激励政策，而是基于其“小国寡民”的先天资源禀赋、高效的强政府治理传统与多元移民文化底色，长期演化形成的“制度-生态-文化”三维协同的治理体系。中国对新加坡经验的借鉴必须建立在对自身国情清晰认知的基础上，完成本土化的适配性转化，依托重点城市试点分层分类推进，才能真正构建具备中国特色的全球人才竞争优势。（作者 赵霞系南京信息工程大学区域国别研究院教授）

来源：《神州学人》（2026年10期）

作者：赵霞