2026年9月24日，在特朗普此前呼吁推出联邦影视制作激励政策后，美国两党、两院议员正式提出《电影、电视与娱乐产业振兴法案》，拟通过联邦税收抵免，鼓励电影、电视及视觉特效制作在美国境内开展。特朗普和议员们为何要提出这项法案？法案将对美国影视业带来哪些影响？又对中国有何启示？本文将对这些问题展开分析。
美国联邦影视激励法案的缘起
2026年8月31日，特朗普在社交媒体上呼吁国会通过联邦影视制作税收激励政策，以推动电影和电视制作回流美国。他强调，电影制作已经转移到加拿大及其他国家，并表示这种外流“正在严重伤害加利福尼亚州”。他呼吁“共和党和民主党共同努力”，起草并通过相关立法，将就业岗位留在美国。“这件事可以迅速、准确、高效地完成，更重要的是，它将惠及整个美国。”特朗普写道，“我们在银幕上观看的电影，应该在这个曾经被称为世界电影之都的地方制作。让我们把这件事办成！”
2025年特朗普就任总统前不久，他就任命演员梅尔·吉布森（Mel Gibson）、西尔维斯特·史泰龙（Sylvester Stallone）和乔恩·沃伊特（Jon Voight）为“特别大使”，以加强对好莱坞相关工作的推动。去年，沃伊特、他的长期经纪人史蒂文·保罗（Steven Paul）以及保罗的商业伙伴斯科特·卡罗尔（Scott Karol）开始与特朗普会面，并向他介绍了增加美国本土电影制作的计划。今年，该团队又与特朗普进行了两次会面。卡罗尔在今年5月接受采访时表示，他和团队已经起草了一份联邦影视激励政策法案，并于去年将方案提交给白宫官员。卡罗尔介绍，他们当时设计的方案将提供20%的可转让税收抵免，而且可以与州级影视激励政策叠加使用。
目前公布的法案由共和党参议员蒂姆·斯科特（Tim Scott，南卡罗来纳州）和共和党众议员内森尼尔·莫兰（Nathaniel Moran，得克萨斯州）牵头提出，并获得民主党参议员亚当·希夫（Adam Schiff，加利福尼亚州）和民主党众议员琳达·T·桑切斯（Linda T. Sánchez，加利福尼亚州）等人的支持。
该法案计划针对故事片、剧集、视觉特效和后期制作等领域的劳动力成本提供20%的联邦税收抵免，前提是相关项目的制作成本超过100万美元，且至少四分之三的工作必须在美国境内完成。如果项目在特定农村地区或曾遭受灾害地区拍摄、在10个或以上州进行制作，或者采取某些措施增加美国本土拍摄比例，还可以获得额外的补贴。独立电影同样可以获得额外加成。该项税收抵免还可以转让，这意味着，制作项目可以将获得的抵免额度出售给有联邦纳税义务的企业，以换取现金。
法案支持者援引美国电影协会委托开展的一项研究，声称新的联邦电影补贴每年可以创造近14.5万个就业岗位，并在2027年至2035年间创造2500亿美元的新增经济增加值。代表好莱坞最大型制片厂利益的美国电影协会在这项法案背后发挥了重要作用，他们已连续多年发布《美国影视业的经济贡献》报告，强调影视业对于美国的重要意义，也在华盛顿持续进行游说活动。美国电影协会首席执行官查尔斯·里夫金（Charles Rivkin）表示：“联邦影视激励政策将成为一个里程碑式的举措，有助于让更多影视制作回到全美50个州的当地社区，增强美国经济实力，并提升美国作为电影制作、创作和优秀故事讲述地的竞争力。我们对特朗普总统支持这一重要行动表示赞赏。”
尽管这一计划得到了两党部分议员的支持，也获得了特朗普公开支持，但随着中期选举临近，该法案能否最终获得通过仍远未确定。目前美国国会由两党分治，而议员们在任何重大政策改革上都难以达成一致，税收立法尤其具有争议性。国会议员很少会在不同时满足其他行业利益诉求的情况下，单独为某一个行业通过税收优惠。
法案目标：遏制“制作外流”，提升就业
这项法案主要是为了应对美国电影“制作外流”的现象。英国、加拿大、澳大利亚等国为吸引国际制作项目而不断加码的激励政策造成了美国电影制作外流的加剧。由国际影视委员会协会（Association of Film Commissioners International）和OlsbergSPI发布的报告显示，从2017年到2024年，全球各地的国际影视制作激励政策数量从86个增长到了116个。如下表所示，英国、加拿大、澳大利亚、德国、西班牙等国近两年纷纷加码激励力度，提升返还比例、放宽申请门槛、取消支出上限，试图在激烈的国际竞争中占据更有利位置。
表 2023-2025年部分国家的影视制作激励政策改革举措
好莱坞电影是国际制作激励政策所针对的主要对象。在海外各国的激烈争抢下，好莱坞“制作外流”现象凸显。一些近期研究估计，如今多达60%的真人影视拍摄是在美国境外完成的。例如，扎克·克雷格（Zach Cregger）执导的恐怖喜剧《生化危机》（Resident Evil）在捷克共和国拍摄；雷德利·斯科特（Ridley Scott）的《狗之星》（The Dog Stars）虽然故事背景设定在科罗拉多州，但实际拍摄地点却在意大利。据估算，过去10年间，洛杉矶的影视制作量下降了约三分之一，导致数千名行业从业者失业，或者只能从事兼职工作。
事实上，此前美国许多州已经为影视业提供了州一级的激励政策。《纽约时报》2024年的一项分析发现，至少有30多个州提供影视制作税收优惠。各州通过这些计划已经发放了超过250亿美元。这些政策本质上是返还影视制作符合条件的部分成本，返还比例通常在20%至30%之间。加利福尼亚州每年拨出7.5亿美元用于影视激励；而乔治亚州没有设置上限的影视激励计划，仅在2015年至2022年期间就耗费了超过50亿美元。
如果《电影、电视与娱乐产业振兴法案》获得通过，在美国本土进行的影视制作项目理论上可以获得相当于其符合条件的制作成本约一半的补贴。许多电影从业者认为，这样的政策将足以重新建立美国与海外拍摄地之间的竞争条件，使在美国拍摄再次成为一种优先选择。
支持该法案的政界人士和工会领导人将其定位为一项“就业法案”，而不是批评者所称的“给好莱坞的特殊利益”。过去，类似影视激励政策的推动者也曾在共和党占优势的州和民主党占优势的州取得成功，他们所采用的主要论据基本相同，即影视制作能够创造就业。
中国是否需要全国层面的影视激励税收政策？
从近年各国密集推出影视激励政策的趋势来看，公共扶持已成为全球影视产业竞争中的关键变量。据OlsbergSPI估算，2019年，全球在电影、剧集和纪录片的制作投入规模达1770亿美元，而各国政府为此付出的各类公共资金补贴高达约300亿美元，占17%。据欧洲视听观察组织公布数据，2020年时，欧洲电影公共资金在电影总投资的份额高达41.8%，其中24%为公共资金直接投资，17.8%为税收抵免等形式的制片生产激励。疫情之后，由于行业外资本对电影业的投资热情减退，依靠行业自身力量尚不足以驱动电影业的快速复苏，全球许多国家进一步加大了对电影业的公共资源扶持力度。各国政府能否给予有针对性的且高效率的扶持举措，在一定程度上决定了本土电影业复苏的速度以及能否在全球电影价值链上占据更有利的位置。对中国而言，在当前市场内生动力仍显不足的情况下，也有必要从国家层面系统性地评估并推进更具力度的激励措施。
近年来，中国各级政府加大影视业扶持力度，每年各种资金可能超百亿元，取得一定成效，但资金使用效率仍有提升空间。首先，中国现有扶持政策在区域间存在一定分散性，且政策连续性仍有提升空间。有些地方政策没有充分考虑本地情况，盲目跟风。例如前些年的霍尔果斯为影视行业给予了丰厚的减税政策，吸引大量影视公司前往注册，但当地实际上不具备大力发展影视产业的条件，因此许多公司只是为了减税而成立的空壳。这样的扶持政策自然难以达到应有的效果。一些地方的扶持政策则未能落到实处，或缺乏持续性。因为主管领导的变化而导致政策失效或迟迟不能兑现的现象屡见不鲜，不利于当地影视产业的长期、稳定发展。对各地的影视产业扶持政策，可能需要从国家的层面给予规范和引导，推动各地的差异化布局，而非同质化竞争。同时可考虑在国家层面统筹设计制作激励框架，明确激励标准与执行机制，增强对投资主体的吸引力。
其次，应在坚持文化导向的前提下，适度提升对国际制作项目的开放程度。英国、加拿大、澳大利亚等国通过高比例返还与灵活政策设计，成功吸引大量国际制作资源，并带动本土技术、人才与服务体系的升级。中国在这一方面仍有较大潜力，可在重点区域试点更具竞争力的激励政策，吸引国际合拍及后期制作项目落地，从而提升在全球影视制作分工体系中的参与度。全球化时代，中国影视业在守护好本土价值链的同时，也需要更加积极主动地融入电影的全球价值链，才能切实提升国际影响力。
再者，目前全国各地的影视扶持政策重点关注“单个”影视作品和企业，而对于劳动力提升和基础设施建设则关注不足。这可能因为前者是一种更容易快速出政绩的方式。但对于产业发展而言，劳动力提升和基础设施建设是更有全局和长期效果的。应在主管部门的统筹协调下，加强这两方面的举措，如分阶段引导支持较大规模的工业化电影生产基地；与教育机构和行业协会合作，推出更多的影视职业培训项目等。
最后，扶持政策应进一步提高透明度。各级政府每年扶持创作了大量的影视项目，但许多项目创作质量低下，影响力微弱，甚至存在“拍完只能进仓库”的现象，这种扶持是无效的，不但造成了国有资产的流失，也对行业发展产生了负面效果。应建立影视公共资金扶持效益的追踪与评估体系，综合考虑扶持项目需达到的社会价值、经济价值与艺术价值，扶持评选应秉持公平、透明、高效的原则，防止“走关系式”扶持，杜绝“暗箱操作”，真正扶持出更多精品力作，提振全行业信心。
注释略
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作者 | 彭侃
主编 | 彭侃
执行主编 | 刘翠翠
排版 | 郭萌萌
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