乾隆二十二年，也就是1757年，黄河再次泛滥，河南、山东一带河工告急。地方官面对的，不只是冲毁的堤坝，还有一笔怎么也对不上的账：朝廷拨来的银两有限，河工所需的草料、木料、民夫却不断涨价。账面上必须说得过去，现实中又必须把工程做下去，许多官员正是在这道夹缝里，走上了弄虚作假的道路。
治河在清代从来不是普通工程。黄河一旦决口，受灾的可能是数十州县，漕运也会受到牵连，朝廷的粮食转运和地方秩序都要承受压力。可河道每年水势不同，堤防损耗也无法精确预料，财政制度却习惯把复杂问题压缩成几本账册。
清代财政收入主要来自田赋、盐课、关税以及各类杂项。盐课和关税虽有收入，却受到运输、贸易和地方管理等因素影响，不能完全用来填补河工缺口。真正稳定的来源仍是田赋，但这笔钱长期受到制度限制。
康熙五十年，即1711年，朝廷把当时的人丁数作为征收丁税的固定基数，并逐步形成“滋生人丁，永不加赋”的政策。它减轻了新增人口的负担，也稳定了社会预期，却使国家收入很难随着人口增长同步增加。
问题也就此出现。人口在增加，物价在变化，官府事务越来越多，河道、漕运、赈灾都需要银两，可名义上的税收框架却不能轻易调整。皇帝希望百姓少负担，地方又必须完成越来越重的治理任务，中间的窟窿，只能由官员想办法填上。
治河经费并非完全没有。朝廷会拨款修筑堤坝，也会制定河工章程，但拨款标准往往滞后于实际价格。康熙年间，草秸等物料有固定折价，到了雍正、乾隆时期，物价上涨，原有标准却未必及时调整。表面看，工程有钱可用；真正采购时，银子常常不够。
于是，清廷又设立了“赔修”制度。河堤在规定期限内损坏，相关官员要承担赔偿和修复责任。康熙年间，河道官员靳辅曾因堤防工程承担巨大压力。靳辅精于河务，康熙也知道他的能力，但河患并非全由某一人造成，责任究竟该算在谁头上，始终难以厘清。
康熙三十八年，时家码头发生险情，河工官员董安国等人被追究赔修责任。消息传开后，地方官员明白，赔修并非纸面上的规定。可惩罚越重，另一种应对也随之出现：有人拖延赴任，有人不愿接手烂摊子，有人宁可少做工程，也不愿承担未来决口的责任。
“堤坏了要赔，修不好也要问罪，那还不如先把责任推开。”这样的心态，未必人人明说，却真实存在于河工运行之中。
雍正时期，赔修办法逐渐调整，责任不再简单由一名官员独自承担，而是根据参与程度分摊，并形成所谓“赔四销六”等做法。制度看似更灵活，实际却说明一个问题：如果责任设计过于严苛，官员会选择不作为；若完全放松，又容易无人负责。
经费不足时，地方还有一条路，就是“民助”。名义上是由沿河州县购买草料、木料，协助朝廷完成河工，实际上往往带有强制摊派性质。乾隆年间，沿河州县被分配采购数量，百姓不仅要出物料，有时还要承担运输和出夫。
偃师县曾被摊派麻、草、秫秸、木桩以及民夫，数量十分庞大。朝廷说这是“地方受益、共同分担”，地方百姓面对的却是实实在在的负担。更麻烦的是，物料经过层层经手，价格、数量和运输费用都可能被加码，原本有限的河工银两，便在征派和报销之间不断变形。
还有一种更隐蔽的办法：改账。实际用了两千名民夫，报成五千；实际修了五十里堤坝，报成一百里。并非所有官员都把这看作单纯的贪污，因为按照旧定额，工程确实难以完成。若如实上报，可能被认为办事不力；若按实际价格申请，又可能被上级驳回。
有官员曾说：“照实报，银子不够；照旧报，工程做不成。”这句话道出了河工账目的困局。上级需要一份合规数字，地方需要一笔能够支付实际成本的钱，于是虚报工程量便成了彼此默认的办法。
到了嘉庆时期，河工亏空和价格上涨更加明显。朝廷曾尝试提高工程造价，想让预算接近现实，可标准一旦提高，新的缺口又会出现。官员要求继续增加经费，朝廷又担心借机侵吞，于是改革常常停在争论之中。
值得一提的是，清代河工腐败并不只是某几个官员贪婪造成的。河道工程周期长、风险高、价格变化快，财政收入却相对僵硬；责任追究重，实际保障少；上级要结果，地方缺经费。几种矛盾叠在一起，便把官员推向了瞒报、摊派和敷衍。
黄河的水患有自然规律，官场的账目却受制度支配。清朝一代代皇帝都知道河工重要，也不断更换办法，但只要财政基础没有改变，责任与经费不能匹配，治河就很难摆脱“越治理、越缺钱，越缺钱、越造假”的循环。
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