伦敦正面临着新时代浪潮下的巨大挑战。伦敦生产力自2008年金融危机后到2022年间徘徊在每年0.12%的增长水平，已成为经济学界的长期未解的“谜题”。为了将压力转化为动力，建设一个更具包容性、韧性、竞争力和可持续性的伦敦，伦敦市发布《伦敦增长计划》（LondonGrowth Plan），针对未来十年发展的深层次挑战提出了系统性回应。《伦敦增长计划》对我国城市，尤其是北京、上海等全球城市，提前预防生产力下降，实现韧性、可持续发展具有重要借鉴意义。
一、伦敦增长面临的主要挑战
《伦敦增长计划》诞生于一个充满活力但也压力重重的十字路口。“技能人才短缺”是计划的起点，“工作模式变化”和“创新地位改变”是后疫情时代全球城市竞争与可持续发展的重要变化，“城市多中心发展”需要空间策略的精准应对，“严峻的气候挑战”设定了可持续发展的刚性框架，而“全球贸易格局调整”则更增添了复杂性。这六大背景相互交织、叠加共振，共同构成了伦敦力求破局、实现增长的现实基础，是把握计划目标与逻辑的关键。
1、技能劳动力短缺
伦敦作为全球人才、资本磁石的地位是其实现增长的核心动力。但英国脱欧后移民模式改变，导致伦敦所有技能水平的劳动力供应都出现短缺，尤其是高增长的科技、数字领域和依赖熟练技工的基础行业和公共服务领域的欧洲顶尖人才，加剧了创新链断层风险。2019年的新冠疫情又迫使很多伦敦人不得不因为退休、长期患病或照顾他人而离开工作岗位。伦敦高昂的住房成本也限制了劳动力的流入。缺乏技能人才已成为伦敦发展最紧迫的问题。
图1 2004年后伦敦人口、就业和非就业人口的变化情况。资料来源：GLA City Intelligence and ONS for 16-64 population. ONS Workforce Jobs and ONS Annual Population Survey for jobs and inactivity, May 2023
2、工作模式变化
新冠疫情对传统工作方式产生重大影响，年轻一代对平衡工作和生活有了新的理解和期望。混合和灵活的工作模式愈发常态化，更多的伦敦人开始从事自由职业、兼职或打零工。这改变了空间需求，引发了对城市功能布局、交通网络和社区活力的重新思考。例如，伦敦金融城、金丝雀码头等中央商务区的通勤客流明显下降，集聚效应不断减弱。而且，伦敦强大的以知识为基础的专业服务业也更容易受到人工智能等新技术的冲击。伦敦需要创造更多高质量的就业岗位。
3、创新地位改变
伦敦过去20年在专业服务业领域实现的高增长源于互联网、云计算、区块链等技术的成功大规模应用。尽管伦敦仍是欧洲最大的科创生态，但也面临着柏林、巴黎等城市在数字技术、绿色能源领域的赶超。因此，伦敦亟需从创新技术的应用者转向前沿技术的发起者，推动伦敦企业拓展全球市场和输出技术。伦敦在生命科学、气候技术、人工智能和量子计算等领域具有一定优势。
4、城市多中心发展
伦敦中心区一直是全球经济的核心，占整个英国经济的11%，对国家和伦敦的增长都起到至关重要的作用。但近几十年来，伦敦金丝雀码头、国王十字车站（King’s Cross）、老街（Old Street）周围、伦敦桥及其南岸、白城（White City）西部等新中心的增长势头超过了中心城区，而且这一趋势仍将延续。既要保持一个繁荣的市中心，又要实现基础设施和经济增长覆盖到整个城市，伦敦需要制定新的空间战略。
5、气候变化和生态挑战
伦敦面临的气候变化威胁和环境压力迫在眉睫，包括海平面上升增加了泰晤士河的洪水风险、更频繁和强烈的极端高温事件、强降雨引发的局部洪涝，以及空气污染对居民健康构成严重威胁、大量不可再生资源消耗和废弃物产生等。伦敦实现绿色、低碳、韧性增长需要前所未有的投资力度和整个发展模式的调整。
6、全球贸易重构
向世界输出服务是伦敦经济的基石，但全球贸易模式的显著变化产生了重大影响。脱欧也迫使伦敦重新定位，建立新的贸易协定伙伴关系、更具适应性的监管环境以及更聚焦全球的发展战略。伦敦的企业正在将其供应链逐渐向中东和亚太等充满活力的新市场拓展，以便在动荡的地缘政治中继续保持国际贸易的增长。
二、伦敦未来城市增长的战略框架
《伦敦增长计划》设定了四个目标，通过战略协同形成了一个相互支撑、动态联动的体系，构建了经济、社会、环境“三位一体”的良性发展框架。其中，生产力是增长的核心引擎、包容性是社会公平与经济可持续的纽带、绿色转型是可持续竞争力和环境责任的融合，全球地位则是三者的国际投射。
1、提高生产力
这是伦敦面临的最大挑战。英国城市中心的报告指出，1998年至2007年间，伦敦是全国经济的最大贡献者，生产力增长非常强劲，年均增长3.1%，远高于全国1.9%的水平。但2008年后，伦敦的年均增长率仅为0.2%，甚至低于英国其他地区每年0.3%的增长水平。按照计划，如果2025年到2035年，伦敦生产力的年均增长提高到2%，2035年经济规模可能将增加1070英镑。这意味着近900万市民的平均税前收入将额外增加1000亿英镑，伦敦将为英国财政额外贡献275亿英镑。为了提高生产力，伦敦政府必须与企业合作，通过国际贸易和技术创新以最快的速度推动高增长行业和地区的发展，培养更多熟练和多样化的劳动力，降低住房成本和扩大基础设施投资，以及帮助企业提高生产力，支持它们扩大规模和出口。
图2 伦敦与英国其他地区的增长情况比较。资料来源：GuilhermeRodrigues, StuartBridgett. Capital Losses: The Role of London in the UK’s Productivity Puzzle. March 2023. www. centreforcities.org
2、促进包容性增长
经济增长是为了改善市民生活，提高凝聚力。按照计划，到2035年，伦敦20%最低收入家庭的实际周收入（扣除住房成本）将提高20%。这意味着，至少有100万个伦敦家庭每周收入将增加50英镑。为此，伦敦将帮助市民建造更多可负担的住房，降低交通成本和提高家庭能源使用效率，提供更多薪酬公平、时间可控的高质量就业岗位和更多技能培训，以及打破疾病和贫困的恶性循环，支持中小企业的发展。
3、实现绿色转型
伦敦的绿色转型可以产生两大机遇：一是转型发展带来的国内增长以及向全球输出绿色创新和绿色金融带来的出口增长。二是电力、交通等基础设施的巨大投资产生的新就业岗位和产业创新。伦敦目前绿色经济的产值已近500亿英镑，是英国最大的绿色经济体和全球绿色投资的“领头羊”。按照计划，伦敦将于2030年实现净零排放目标，绿色经济将贡献110亿英镑，整体经济规模将达到242亿英镑。具体做法是强化政府、企业和机构投资者的合作，加大对住房和电网、交通等基础设施的改造力度，积极参与全球绿色创新项目，政府各部门通过购买、提供数据、测试等方式成为绿色创新加速器。
图3 2000年以来伦敦的碳排放情况。资料来源：GLA, London Energy and Greenhouse Gas Inventory (2021).
4、巩固全球城市地位
伦敦巩固全球贸易、金融和旅游中心的地位，可以为全英国创造更多经济机会。按照计划，伦敦的服务出口的年均增长率将达到6%。为此，伦敦要保持卓越的环境体验感以吸引全球人才、投资者和游客，扩大伦敦品牌的国际影响力，优化铁路设施打造国际交通枢纽。此外，伦敦将加强对国内其他地区和城市的辐射，推动科技投资的溢出，打造英国企业全球化的“跳板”，成为国际游客进入英国的门户，与全国的先进制造业集群开展合作，以及与英国东南部城市开展战略合作。
图4 2016年至2021年伦敦和英国其他城市的服务业出口情况。资料来源：GLA Economics Calculations based on ONS Subnational trade timeseries (2023).
三、伦敦增长的重点增长行业和区域
《伦敦增长计划》力求通过战略导向与空间协同实现“产业、空间、政策”的深度融合。其中，重点产业的选择依据是重塑全球竞争力和可持续发展，并结合现有产业基础和未来增长可能。空间规划则以领先的增长集群和创新走廊推动产业与区域的精准匹配。
1、重点行业
改变产业结构是伦敦经济增长的关键。伦敦将依据领先的指标和市场情况来选择真正的未来产业，而不是依据只能反映现状、不能预测未来的政府部门统计数据。一方面，伦敦将大力应用数字技术，持续巩固金融、专业和商业服务、创意产业、体验经济及国际教育等服务出口超级大国的地位。例如，伦敦的娱乐、电影、游戏等创意产业是伦敦生产力和贸易的重要部分，更是伦敦软实力的核心，将伦敦的创造力、多样性、传统和价值观影响全球。伦敦将倾其所能来支持创意产业的发展，包括规划、基础设施、土地、投资、技术开发、市场推广等。另一方面，伦敦还将发挥全球领先的大学、人才、资本及创业文化等方面的竞争优势，大力发展对英国具有最大增长潜力且能支撑国家安全与主权的前沿技术领域。近期英国出台的《现代产业战略》针对先进制造、洁净能源、数字与科技、专业和商业服务、生命科学、金融服务、创意产业以及国防八个重点产业制定了专属的十年计划，以吸引投资、促进成长，并创造高薪与高质量的工作机会。例如，英国将为卫星通讯、无人机、空中出租车等先进制造业提供43亿英镑资金，用于未来研发；《人工智能行动计划》（AI Action Plan）将提供20亿英镑用于新的“主权AI计划”（Sovereign AI Programme）、资助百万青年培养科技技能、建立英国半导体中心（UK Semi-conductor Centre）等。普华永道的分析预计，英国未来几年GDP增长约一半源于这些新兴技术，到2035年有望为英国实际GDP贡献高达8.4%。
2、重点区域
产业集群正成为伦敦发展的重要热点。根据《创新热点：新经济集群》（Innovation Hotspots: Clustering the New Economy）报告，全英344个创新热点区域中，伦敦独占115个，伦敦市中心更是集聚了全国近40%的新经济集群企业，形成“一核独大”的格局。例如，伦敦西部和邻近地区拥有国际知名的电影和电视制作集群，由自由职业者和中小企业形成了完整供应链。而生命科学则倾向于集聚在大学和医院周边的邻里密集、步行可达区域。因此，伦敦增长计划没有设定具体行政地区的发展规划，却为其具有国际影响力的增长集群制定了发展框架。例如，集中力量和资源在伊丽莎白奥林匹克公园（QueenElizabeth Olympic Park）东岸发展时尚创新和小规模制造集群，将史密斯菲尔德（Smithfield）遗址改造为新的国际文化和商业项目。此外，伦敦将依托三大工业创新走廊，重构多中心的工业空间。
表1 伦敦三大工业创新走廊
资料来源：根据报告内容整理
3、伦敦促进增长的五大举措
伦敦的可持续增长与住房、健康、能源和环境尤为密切相关，需要系统性的解决方案，还要与英国政府建立长期紧密的战略伙伴关系。政府的作用主要是提供可持续的资金、扩大伦敦发展的自主权和建立长期、可持续的发展基金等。
表2 伦敦推动增长的五大举措
资料来源：根据报告内容整理
四、对中国城市可持续增长的启示
《伦敦增长计划》的核心是经济效率、社会公平、环境责任的平衡，通过以全球竞争力和可持续需求为导向的产业选择与资源的精准匹配，辅以空间规划、金融支持、社区参与等协同性政策工具推进落实。该计划可以为中国城市应对高质量发展、可持续转型等挑战提供系统性方案；为中国打造全球中心城市提供兼顾效率与公平、短期增长与长期可持续性等方面的可借鉴路径。
1、空间治理从规模扩张转向精明增长
《伦敦增长计划》提高生产力的关键是将经济高产出行业和空间的精准匹配，通过“产业创新走廊”实现功能疏解与区域协同，并将办公、居住、商业功能混合，减少跨区域通勤需求。借鉴伦敦经验，我国城市优化空间体系，可重点以优势产业集群为节点，形成集“研发、制造、服务”全链条的创新廊道。同时，激活存量空间价值，提升容积率，强化“工业上楼+研发中试+人才公寓”的复合功能，平衡产业保留和混合开发的需求，提高单位土地产出。
2、包容性增长从效率优先转向机会均等
伦敦经验表明，真正的城市竞争力不仅在于经济指标的攀升，更在于每个市民能否公平地分享发展成果，其核心是在空间、教育、就业等多个维度编织机会网络，重构城市分配机制。中国城市在经历了效率优先模式下的经济高速发展期后，逐渐开始面临严峻的中等收入陷阱挑战。下一步的发展可以充分借鉴伦敦经验，将机会均等置于发展的核心理念，稳定和提升城市可持续发展的内生动力，转向更为精细化的城市生态建设。例如，可以通过建设混合社区打破居住隔离，借助技能培训消除就业壁垒，依托公共交通向边缘区域输出机会，还可以实践共有产权住房等的多元居住体系、企业导向的技能人才培训战略、数字技能普惠工程和社区深度参与式治理等新范式。
3、绿色转型从末端治理转向系统重构
伦敦的经验表明，实现绿色增长需要系统性重构城市发展逻辑，将绿色目标全面嵌入城市规划、产业布局、基础设施建设等各方面；需要改变碎片化的治理模式，推动空间、产业、能源的全面协同。例如，在城市“双碳”发展目标下，可以提前将绿色建筑标准纳入土地出让条件，倒逼开发商从设计阶段融入低碳技术，降低新建建筑的碳排放强度。再如，加强产业绿色标准体系的落地实施，试点“工业碳足迹认证”，对纳入循环经济示范的企业给予税收减免等。
4、政策创新从规划管控转向弹性治理
为确保实现战略目标，《伦敦增长计划》辅之以弹性的政策支持和制度创新，涵盖了人才与技能、技术创新、能源和基础设施、住房改造和租赁、投资激励和国际贸易等多方面。同时，注意避免产业政策频繁变动，为企业提供稳定的政策预期。中国城市在具体实施中可充分结合实际场景形成可弹性、可落地的政策。例如，借鉴伦敦的空间动态监测机制，依托国土空间规划“一张图”系统，实时监测产业用地效率，动态调整税收优惠与土地供应政策，实现空间绩效评估和政策工具迭代的实时匹配。在优化国际人才服务方面，参考伦敦“高潜力人才签证”，在自贸区等城市特殊开放区域试点“科研人才跨境工作许可”，允许外籍科学家携带团队直接入驻实验室等。
（本报告基于伦敦市政府出台的《London Growth Plan》开展介评，并就其对中国城市实现包容性、可持续发展的借鉴意义进行分析，特此感谢。）
来源：《国际城市蓝皮书（2026）》研究组纪慰华
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