袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际研究院院长
张 堃 中诚信国际研究院副总监
王俊力 中诚信国际研究院研究员
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在分析了产业结构转型的“历史逻辑”与“国际经验”后，下篇聚焦“现实命题”与“未来展望”。当前，中国经济发展的内外部环境已发生深刻变革，只有重新审视产业转型的动力结构和现实约束，才能在复杂变局中找准方向，完成“十五五”时期产业结构转型与升级的目标。
一、供需、技术与外部环境同步重塑，产业升级逻辑正在发生根本性转变
（一）需求端：居民消费向服务化深化，企业投入向数字化转型
随着经济社会的发展，我国需求侧结构正在发生系统性、深层次重构。居民消费需求与企业生产需求同步迭代升级，成为牵引产业结构转型的核心动力。
当前，居民消费结构持续向服务深化，且对高端消费、数字消费、个性化消费的偏好持续强化。从国际经验看，当人均GDP达到1.5万美元左右时，消费结构将加速向服务消费主导转型。2025年我国人均GDP已达约1.4万美元，服务零售额同比增长5.5%，较商品零售增速高出1.7个百分点。教育、医疗、文旅等服务性需求正取代传统商品需求成为拉动内需的主力。在服务消费整体扩容的同时，其内部结构亦呈现出明显的分化与升级态势。基础性服务需求趋于稳定，而品质化、个性化的中高端服务需求加速扩张，在线问诊、AI辅助学习、沉浸式娱乐等新型服务消费场景不断涌现，消费弹性持续走高。尤其是对于成长于物质充裕与数字技术全面渗透的年轻一代，其对便捷性、即时性与体验感的偏好持续强化，正在倒逼服务业进行模式创新与品质升级。
企业投资需求同样经历从传统实物基建投入向新型数字要素投入的深度转型。过去企业生产经营依托的基础设施，以道路、桥梁、港口、电网等传统物理基建为核心，企业需求集中在土地、厂房、机械设备、传统物流配套等实体生产资料，投入重点偏向硬件扩张、产能规模搭建与线下流通配套。伴随数字经济与产业升级深入推进，企业需求重心已全面转向新型基础设施与高端生产性服务。算力中心、工业互联网、大数据平台、人工智能算力底座等数字新基建，逐步替代传统基建成为企业布局的核心刚需。企业投资需求的变化将导致传统土木建筑、建材等行业的增长空间趋于收窄，同时加速数据中心、云计算、人工智能及工业软件等行业的持续扩张。
（二）供给端：要素禀赋结构从人口数量与资本积累向人力资本与数据技术转变
劳动力要素方面，数量红利的消退与质量红利的积累同步发生。按照联合国以60岁以上人口占比超过20%作为“中度老龄化”标准，我国已于2023年进入中度老龄化社会。根据中国人口与发展研究中心预测，在2025—2030年期间我国老龄化率或进一步增加至27.7%，“十五五”时期将接近深度老龄化。人口出生率持续探底，2025年降至5.63‰的历史低位，全年出生人口较2012年的阶段性峰值下降超六成，传统人口数量红利正在消退。与此同时，人力资本积累持续改善，2025年劳动年龄人口平均受教育年限增至11.3年，毛入学率从党的十八大前的不到30%到现在超过60%，工程师总量突破2000万人。这意味着低端制造的空间将逐渐收窄，高技术制造与知识密集型服务业的人力供给条件相对改善。
土地要素方面，可供开发的增量用地持续收缩。近年来，新增建设用地指标持续收紧，耕地保护红线与城镇开发边界双重管控下，可供地总量趋于缩减。[1]地方政府依靠大规模土地出让支撑基建投资和产业招商的传统路径难以为继，新增土地供应更多向重大基础设施和战略性产业项目倾斜，一般性工业项目的低成本用地红利逐步消退。这一变化将推动产业布局从外延扩张转向存量空间挖潜与集约化利用，低效用地再开发、复合型产业社区等形态将加速普及，产业结构升级的用地约束趋于硬化。
数据要素与传统要素的深度融合正在重塑要素配置格局。数据作为新型生产要素正全面嵌入生产函数，其可复制、非消耗、强渗透的特征，改变了传统要素的稀缺性与替代关系。在工业领域，数据与劳动力要素结合催生出新型人机协作模式，部分缓解了劳动年龄人口减少的压力；数据与资本要素结合显著提升了存量资产的运行效率与预测精度。据国家统计局相关数据，2025年我国数据生产总量超过52.26泽字节，数据要素的开发与市场化配置，对产业体系的质效提升将愈发关键。
（三）技术端：人工智能正在重塑生产要素关系和技术进步方式
新一轮技术革命正在改变技术进步作用于经济增长和产业结构的方式。过去的信息化和数字化发展，主要通过降低信息获取、交易匹配和组织协调成本，提高既有生产体系中的资源配置效率，并推动信息通信、平台经济等新产业快速成长。当前，以人工智能、大模型、机器人和智能装备为代表的新一轮技术进步，正进一步突破传统技术进步主要作用于资本设备和生产流程的边界，开始同时影响劳动投入、资本使用效率和知识生产过程，技术进步对生产函数的影响由主要改善既有生产体系的运行效率，转向对多种生产要素及其组合方式的系统性重塑。
首先，AI技术革命正在重塑各生产要素间的替代与互补关系。过去的技术进步更多体现为机器设备替代部分标准化劳动，以及信息技术对生产、交易和管理效率的提升；而人工智能进一步把可自动化任务范围拓展至认知、分析和决策活动，使原本依附于劳动者个体的部分知识和能力，能够以模型、软件和算力的形式被复制和调用。这意味着，劳动、资本与技术之间的替代和互补关系将重新调整，数据、算力、模型等新型投入的重要性上升，高技能劳动与智能资本的互补性增强，传统依靠劳动力数量扩张和资本持续投入的发展模式将进一步转向依靠技术进步和要素组合优化。其次，人工智能不仅作用于产品和服务的生产过程，也开始进入知识和技术的生产过程。过去，技术进步更多被视为外生或相对独立的增长来源，而当前人工智能正在广泛应用于研发设计、代码生成、工程仿真、材料筛选和科学计算等领域，技术创新本身越来越成为可以被智能工具加速的生产过程。
（四）外部环境：大国博弈、地缘政治风险加剧，全球产业链面临重构
2018年以来，逆全球化浪潮持续深化，贸易保护主义抬头、地缘政治冲突频发、大国战略竞争加剧，全球产业链与贸易秩序的既有格局加速瓦解。"十五五"时期，这些风险可能依然存在，并随大国博弈与地区冲突蔓延而进一步激化，成为制约我国产业结构升级的外部因素。其一，贸易保护主义持续上升，多边贸易体系遭受系统性冲击。WTO于2026年3月发布的《全球贸易展望与统计》显示，2026年全球货物贸易增速预计放缓至1.9%，较2025年4.6%的增速大幅回落。主要经济体间关税摩擦与新型非关税壁垒频繁出现，排他性贸易协定趋于活跃，全球贸易环境的不确定性仍处于高位。其二，全球产业链供应链正从“效率至上”加速转向“安全优先”。当前全球产能已有41%为本地化布局、22%为近岸布局，预计三年后这一比例将进一步升至48%和24%，离岸外包空间持续收窄。美国计划回流的企业占比仍在攀升，欧洲超半数企业已将友岸外包作为战略选项。[2]其三，大国战略博弈向科技与产业领域深度延伸。半导体领域出口管制持续升级，管制范围已从先进计算芯片扩大至制造设备，许可审查从个案审查转向“全面管制+正面清单”模式。关键矿产供应链安全被提升至战略高度，各国加速推动来源多元化。从趋势看，技术获取的不对称性可能进一步加深，围绕前沿技术的竞争与围堵将成为长期性态势。
二、当前中国产业结构转型的四大趋势
自改革开放以来，中国产业结构经历了深刻而持续的转型与升级过程。这一过程既符合我国供需结构演变的一般规律，也受到国内外发展环境以及中央层面五年规划的深刻影响，呈现出明显的阶段性特征。
基于2020年与2023年投入产出表的量化分析，可以从产业关联的视角揭示中国产业结构演进的深层特征。通过测算各行业对产出的直接贡献与完全贡献，识别其作为需求驱动端的影响力系数和作为供给枢纽端的感应力系数，我们可以客观勾勒出经济增长点的变迁轨迹与经济支撑点的结构形态，为“十五五”时期的产业政策制定提供数据支撑与决策参考。
（一）高技术产业对产出贡献呈上升趋势，但结构仍待进一步优化
从对产出的贡献来看，高技术制造业和高技术服务业[3]均呈现显著增长态势。高技术制造业对产出的直接贡献从2020年的6.7%升至2023年的7.3%，完全贡献从9.8%升至11.8%；高技术服务业的提升更为明显，直接贡献从4.1%跃升至7.0%，完全贡献从2.7%增至7.7%。[4]这表明，高技术产业作为经济增长新动能的地位正在持续强化。然而，深入行业内部观察，高技术产业的基础支撑作用仍然偏弱。高技术制造业的影响力系数均值为1.25，明显高于全行业平均水平（0.66），表明其对其他行业的需求拉动能力整体较强；但感应力系数均值仅为1.11，且这一均值在很大程度上由电子器件（3.81）和电子元件（3.28）两个行业拉动，其余高技术制造行业的感应力系数大多低于1。这意味着，当前我国高技术产业的带动作用更多体现为“需求拉动型”，即依赖自身扩张牵引上游，而非“供给支撑型”，即作为核心中间投入深度嵌入其他产业的生产过程。这种“整体贡献上升、个体支撑不足”的结构性特征，折射出我国高技术产业仍处于点状突破阶段，尚未形成全面赋能的产业生态，“十五五”时期亟需推动高技术产业向“基础枢纽”跃升。
（二）地产链对产出贡献下降但仍具备系统性影响
自2020年房地产进入下行周期以来，房地产对消费、投资等经济基本面拖累加大，对产出贡献持续下滑。房地产及住宅房屋建筑对产出的直接贡献从2020年的8.3%降至2023年的7.2%，完全贡献从14.8%降至13.1%，下降趋势明显。在经历了深度出清、加速寻底的过程后，“十五五”时期我国房地产或处于从底部向新周期过渡的阶段，预计房地产拖累最明显的“阵痛期”即将过去，但整体来看地产链对经济增长的拉动作用将进一步走弱。然而，即便贡献率持续下滑，13.1%的完全贡献（2023年数据）仍显著高于其他行业，意味着地产链的波动仍将通过信贷收缩、土地财政减收、就业传导等渠道对国民经济产生系统性影响。这种“贡献持续下降但影响犹存”的格局，既是发展模式转换的必然结果，也对政策调控提出了更高要求，在推进新旧动能转换时，既要坚定摆脱对传统房地产的路径依赖，也要把握好调整的节奏与力度，通过稳市场、防风险为新旧产业接续留出缓冲空间。
（三）传统基础工业持续发挥“压舱石”作用
传统基础工业的产出贡献呈现温和收缩态势，但其作为国民经济底盘支撑的地位并未因此动摇。从直接贡献来看，钢压延产品从2020年的2.1%降至2023年的1.9%，电力供应从2.6%降至1.7%，有色金属从1.1%降至0.8%，传统基础工业在总产出中的份额整体有所收缩，反映出产业结构向高附加值方向演进的趋势。但从感应力系数来看，传统基础工业作为国民经济“基础供给者”的地位依然稳固。2023年，电力供应（4.87）、基础化学原料（4.60）、煤炭开采（4.34）、精炼石油（4.22）、钢压延产品（2.96）等行业感应力系数较高，表明基础工业仍是其他产业生产不可或缺的中间投入来源，构成经济运行的底盘支撑。这决定了“十五五”时期的产业政策不能简单“抛弃传统”，而应推动传统基础工业通过绿色化、数字化转型实现焕新升级。
（四）生产性服务业和消费性服务业结构分化明显
从直接贡献来看，生产性服务业[5]整体扩张势头更为强劲。道路货物运输的直接贡献从2020年的1.5%升至2023年的2.2%，互联网和相关服务从0.8%升至1.6%，信息技术服务从0.7%升至1.6%，增幅均较为显著；消费性服务业[6]中，餐饮直接贡献从1.3%升至1.6%，零售从2.4%升至2.6%，但教育、卫生等行业的直接贡献基本持平，整体扩张力度相对温和。从感应力系数看，生产性服务业的枢纽地位持续强化。批发（4.51）、道路货物运输（4.58）、其他商务服务（3.55）、货币金融服务（3.41）、法律咨询服务（3.27）等行业均位居前列，反映出生产性服务业作为产业链“粘合剂”和资源配置中枢的作用日益突出。相比之下，消费性服务业，如住宿、餐饮、居民服务等，更多扮演最终需求提供者的角色，而非中间投入的供给枢纽。这揭示出中国生产性服务业正在深度嵌入制造业价值链，成为提升生产效率的关键；而消费性服务业的扩张主要受益于居民消费升级，其发展质量直接影响内需潜力的释放。这意味着“十五五”时期的服务业政策需分类施策，生产性服务业重在“赋能”，消费性服务业重在“提质”。
三、中国产业升级基础坚实，但现代化产业体系建设仍需突破关键瓶颈
国内外发展环境的变化对“十五五”时期我国产业结构转型与升级提出新的要求，既要看到转型的深层潜力，也必须直面结构性难点，才能在“十五五”期间完成建设现代化产业体系的最终目标。
（一）“十五五”时期中国产业结构转型的优势与潜力
第一，完整的制造业体系构成产业升级的基础性优势。中国是全球唯一拥有联合国产业分类全部工业门类的国家，产业链配套的完整程度使新兴产业在国内落地的成本和摩擦远低于其他经济体，从研发到规模化应用的周期也因此得以压缩。以当前新能源汽车产业为例，整车、电池、电机、电控及各类零部件已形成高度本土化配套，企业在新车型开发过程中，可以在较短时间内完成多轮样品迭代与工艺优化，从而显著缩短产品从设计到量产的周期。进一步看，在未来的人形机器人、工业机器人等智能制造产业中，控制系统、核心部件与整机集成之间同样依赖高频协同与反复调试，完整产业链将使设计优化、零部件替换与系统调试能够在本地快速完成，从而加快技术落地与商业化进程。在全球供应链不确定性上升的背景下，较高的本土配套能力也将有助于降低外部冲击对产业升级进程的干扰，增强转型的稳定性与连续性。
第二，超大规模市场所形成的数据积累与应用场景优势，为新兴产业发展提供了独特支撑。数据是人工智能等新兴技术发展的核心生产要素，其价值不仅取决于数据总量，更取决于数据的多样性与场景覆盖深度。从数据积累来看，截至2025年，我国数据生产总量已超过52泽字节，网民规模超过11亿，工业设备联网数量持续扩张，数据资源的体量与结构多样性在全球范围内具有较强的比较优势，为人工智能模型的训练与迭代提供了丰厚的样本基础。在此基础上，中国同样拥有足够广泛且复杂的应用场景作为承载。在消费互联网层面，电商、移动支付、社交媒体等平台经济的多年发展，沉淀了规模庞大、颗粒度极细的消费行为数据，推动了算法推荐、精准营销等人工智能应用的快速成熟；在工业互联网层面，随着制造业数字化改造持续推进，工业设备运行与生产流程数据的积累日益丰厚，为工业大模型、智能质检、预测性维护等应用提供了训练基础与验证场景。从国际比较来看，美国在消费互联网数据积累上同样深厚，但制造业占比偏低、工业场景相对稀缺，工业数据的规模与多样性不及中国；德国制造业基础扎实，工业数据质量较高，但国内市场体量有限，消费场景数据的积累相对单薄，且数字化转型起步较晚，数据的系统性开发利用仍处于追赶阶段。中国在消费侧与产业侧的双重积累，使其在数据要素的结构均衡性上具备其他主要经济体难以兼顾的条件。
第三，中国在重大技术攻关和战略性产业布局上具备较强的资源集中与跨部门协调能力，使得新技术从突破到产业化应用的时间周期显著缩短。在技术范式加速切换、关键技术突破窗口收窄的阶段，能否集中资源推进重大技术攻关，对产业升级的节奏影响较大。德国在电动化和数字化转型上的决策迟滞，日本在财政压力持续收紧背景下科技投入空间不断压缩，从不同方向说明了这一能力的稀缺性。相较之下，中国能够依托重大科技任务、产业政策、财政金融支持和基础设施建设之间的协同，在关键技术攻关的同时推进产业培育和规模化应用。特别是在人工智能、先进制造、新能源等技术路线仍处于快速演进阶段的领域，这种产业化能力有助于降低技术路线选择的不确定性和市场培育风险，加快形成新的产业增长点。与此同时，宏观政策调控仍存在充足空间。从货币政策来看，当前我国金融机构平均法定存款准备金率较历史高点仍有下调空间。这意味着，通过提振物价预期或进一步降准，仍有推动综合融资成本下行的空间。结构性货币政策工具（如科技创新再贷款、设备更新改造专项再贷款等）也有望持续丰富，以精准滴灌高技术制造业、绿色转型和中小微企业等重点领域。从财政政策来看，中国政府负债率尤其是中央财政赤字率仍处于全球相对较低水平，财政扩张具有理论空间和现实基础。从债务规模来看，中国政府负债率为68.7%，目前仍处于相对可控水平，即使考虑隐性债务，负债率也居于中等水平，加杠杆空间较为充足，为财政适度扩张提供了坚实支撑。从债务结构看，当前中央政府负债率约为37%，地方政府负债率约为63%，中央政府仍有很大的加杠杆空间。在“十五五”时期，可统筹运用普通国债、超长期特别国债、地方政府专项债等工具，丰富完善政策工具箱，组合发力助推产业结构转型。
第四，从更深层次看，中国在“十五五”时期仍具备体制改革空间，为产业结构的转型升级注入强劲动力。第一，要素市场仍存在制度性壁垒，破除壁垒将引导要素流向高效率领域。从要素市场化程度看，尽管目前我国商品市场市场化程度已达97.5%[7]，但土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育尚不充分，仍存在城乡二元土地制度分割、劳动力跨区域流动壁垒、数据产权界定不清等体制性短板。这意味着通过深化要素市场化配置改革，可打通要素流动堵点，将压抑的增长潜能释放为产业结构调整的动力。尤其是在数据要素领域，数据产权、交易流通等基础制度尚未完全建立，意味着通过完善制度可进一步激活这一新型要素的赋能潜力。第二，政府与市场关系仍在动态调适之中，优化空间即为增长空间。当前，部分领域仍存在行政干预过多、准入壁垒较高、不同所有制企业竞争地位不均，制度性交易成本依然偏高。目前我国民营经济在基础制造、科技创新等领域的准入壁垒正在被打破，《中华人民共和国民营经济促进法》已于2025年施行，可通过提高民营资本在竞争性领域的配置效率，直接推动产业结构向高端化、服务化演进。
（二）“十五五”时期中国产业结构转型的问题和挑战
在拥有完备产业体系、技术革命机遇以及政策体制优势的同时，“十五五”时期中国产业结构转型也面临着内外部环境的深刻复杂变化，其难点不仅在于技术突破本身，更在于转型过程中的结构性摩擦。主要体现在以下四个方面：
第一，从宏观产业结构来看，产业升级需在巩固制造业根基与发展现代服务业之间实现动态平衡。与发达国家沿着“工业化—信息化—智能化”顺序推进不同，中国当前面临多阶段叠加的任务：既要夯实制造业基础，防止产业空心化，又要加快数字化转型，同时在人工智能等前沿领域实现突破。这种“多期并行”的发展特征，对政策协同与资源配置提出了更高要求。从现实看，一方面，我国在电气及光学设备、机械设备等关键领域仍处于全球价值链中低端[8]，产业基础能力与核心技术仍有短板，实体经济“底座”尚未完全稳固，如果转型节奏把握不当，容易出现“基础未稳、盲目跃进”的结构性风险；另一方面，人工智能、数字经济等现代服务业领域已成为新增长极，倘若新产业投入滞后、发展迟缓，不仅无法抢占新一轮产业竞争的主导权，更可能导致新旧动能接续出现断档，使得经济增长的长期动力衰减。如何在稳住制造业基本盘的同时，推动其向数字化、智能化和高端化演进，实现从规模优势向质量与效率优势的跃迁，是当前产业升级面临的首要挑战。
第二，供需正向循环驱动产业升级的能力较弱。在过去的产业升级周期中，收入增长、资产价格上升以及经济预期向好对居民消费以及企业投资形成较强的拉动作用，新增产能能够被快速扩张的国内外市场所消化，但当前这一循环面临阻碍。从需求侧看，居民、企业、政府三部门均面临不同程度的资产负债表压力，导致有效需求滞后于产能扩张。[9]一是居民部门资产负债表受损。房地产深度调整对居民资产负债表形成冲击，叠加收入与就业预期走弱、负债成本较高以及谨慎性动机增强，居民消费意愿不足，尤其对高品质、高附加值商品和服务的支付意愿与购买力之间出现明显缺口；二是企业部门投资意愿收敛。投资回报率下滑、优质项目减少抑制了企业投资意愿，尤其是民间投资持续走弱，对产业升级形成约束；三是政府部门财政空间收窄。在“化债”背景下，地方资产负债表修复压力上升，财政资源被偿债与社保支出挤占，公共部门对产业升级的支撑能力有所弱化。与此同时，供给侧的生产能力仍在惯性释放。过去大规模投资形成的强大产能依然存在，叠加新技术突破带来的效率跃升，部分新兴产业领域已出现过剩。此时“供给创造需求”的理想循环，在现实中正演变为“供给等待需求”的被动局面，企业陷入增收不增利的困境，研发投入空间随之被压缩，产业升级的节奏因此放缓。
第三，劳动力与人力资本作为关键生产要素出现短缺与结构性错配，对产业升级构成阻碍。根据中国人口与发展研究中心预测，在2025—2030年期间我国老龄化率或进一步增加至27.7%，“十五五”时期将接近深度老龄化。与此同时，人口出生率持续探底，2025年降至5.63‰的历史低位，全年出生人口较2016年峰值下降超五成。从需求侧看，老龄化与少子化抑制了住房、耐用品及教育等与年轻人口相关的消费增长，而当前老年消费的规模与层次尚难以完全填补这一缺口，导致消费对产业升级的牵引作用有所减弱；从供给侧看，劳动年龄人口持续缩减、用工成本上升，削弱了传统制造业优势，同时，在人工智能等技术革命加速推进的背景下，劳动力技能结构向高端转型存在明显“粘性”，短期内难以匹配新兴产业对高技能劳动力的需求，进一步加剧结构性错配；从财政支出端看，养老与医疗等刚性支出持续扩张，在财政收入增速放缓背景下，对科技创新与产业升级投入形成一定挤压。
第四，全球产业链重构与逆全球化浪潮下，产业升级的外部约束趋紧。一方面，全球经济修复乏力导致总量需求萎缩，叠加产业链布局加速向区域化、近岸化演变，引发了全球贸易流向的结构性重塑，外需对中国产业升级的传统支撑力度减弱。另一方面，逆全球化与地缘政治冲突对产业升级形成梗阻。欧美等国在科技领域的封锁持续加码，我国高端装备、核心零部件及关键技术的外部获取难度加大，传统“引进—消化—吸收”的升级路径愈发受限。与此同时，中东冲突等地缘风险持续发酵，其冲击沿能源、化工、化肥农产品链条逐级传导。一是原油及天然气价格中枢抬升，直接推高工业生产能源成本；二是烯烃、芳烃等基础化工原料价格高位震荡，挤压中下游制造利润空间；三是受天然气运输影响，硫磺、磷肥及氮肥等化肥价格上行，进而抬高农产品价格。三重传导路径下，相关行业企业利润空间受挤，研发投入能力随之削弱，向高端化转型的内生动力受到抑制。
四、“十五五”时期中国产业结构转型与升级的政策思路
“十五五”规划《纲要》明确提出，坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，保持制造业合理比重，坚定不移走智能化、绿色化、融合化发展道路，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。在这一总体目标下，产业升级应以科技创新为引领，以数智化、绿色化转型为重要抓手，统筹推进传统产业改造升级、战略性新兴产业发展壮大和未来产业前瞻布局，深化实体经济与数字经济融合，同时加强关键核心技术攻关和产业链供应链韧性建设，全面提升产业体系的完整性、先进性和安全性。围绕这一目标，中国产业结构转型与升级可从以下几个方面展开。
（一）以数智技术推动传统制造业向先进制造业升级，前瞻布局新兴产业与未来产业
国际经验表明，制造业占比过快下降将埋下产业空心化隐患。中国“十五五”时期必须坚持“制造业立国”，但并非简单维持比重，而是通过“传统产业焕新、新兴产业跃升、未来产业布局”三层梯次推进，实现动能的平稳接续。第一，实施传统产业的改造升级，防止出现“转型断档”。传统产业贡献了制造业约80%的增加值[10]，是就业与产业链竞争力的根基。需聚焦冶金、化工、机械等领域，分行业制定改造提升方案，运用数智技术、绿色技术推动设备更新与工艺优化，切忌“一刀切”地将传统产业等同于落后产能。第二，培育新兴产业，打造新一代支柱产业。聚焦集成电路、航空航天、低空经济、生物医药等领域，创建一批国家新兴产业发展示范基地，推动技术成果规模化应用。特别要关注战略性新兴产业中已完成技术验证、商业模式成熟、具备规模化扩张能力的领域，在未来五年将迎来业绩快速释放期，应成为政策支持与资本配置的核心焦点。第三，实施未来产业“孵化行动”，建立风险适配的投入机制。针对量子科技、人形机器人、脑机接口、氢能与核聚变能等前沿领域，加快建立未来产业投入增长和风险分担机制，依托国家高新区开展新赛道培育，以“研发补助+中试扶持+产业化奖励”全周期支持体系，容忍试错、鼓励探索。
（二）推动服务业提质扩容，着力提升生产性服务业对制造业的赋能深度
服务业的发展质量，在相当程度上决定着产业结构转型的上限。从国际经验来看，美国知识密集型服务业的崛起有效赋能了制造业向价值链高端攀升；德国生产性服务业与制造业的深度嵌合，是其维持制造业竞争优势的重要支撑。对中国而言，"十五五"时期服务业政策的着力点，不在于做大总量，而在于提升结构质量，尤其要解决生产性服务业赋能制造业深度不足、消费性服务业供给质量与居民升级需求不匹配两个核心矛盾。
生产性服务业方面，重点在于推动其从制造业价值链的外围辅助环节向核心功能环节渗透。当前，研发设计、工业软件、检验检测、供应链管理等高端生产性服务业的发展深度与制造业大国的体量明显不匹配，制约了制造业向价值链高端攀升的效率。需破除行业准入壁垒，引导资本与人才向知识密集型生产性服务业集聚，支持制造业企业将研发、设计、运维等环节剥离独立发展，并依托数智技术推动工业互联网平台、工业大数据服务等新型服务形态做大做强，提升对制造业全流程的赋能能力。消费性服务业方面，重点在于从满足基本生活需求转向品质化、多样化供给。当前，教育、医疗、文旅等领域的服务品质与居民消费升级趋势之间仍有落差，需加快服务业数字化改造与标准体系建设，推动线上线下融合消费、沉浸式体验等新业态模式创新，更好匹配服务消费扩容升级的时代需求。
（三）以消费升级、扩大内外需驱动产业升级
产业结构升级不仅取决于供给侧能力提升，更依赖于需求侧的有效牵引。应通过扩大内需与对外开放协同发力，在更高水平上实现供需动态匹配。一方面，以消费升级为牵引，顺应居民消费从“数量型”向“质量型”转变的趋势，重点发展服务消费、数字消费与绿色消费，扩大对高品质商品与高附加值服务的需求；与此同时，完善收入分配与社会保障体系，提升居民消费能力与预期，推动潜在需求向现实需求转化。另一方面，在全球产业链加速重构背景下，应稳定传统外需市场，积极开拓新兴市场，推动出口结构向高技术、高附加值环节升级，增强外需对产业升级的支撑作用。与此同时，依托制度型开放，提升在全球产业链中的嵌入层级，通过参与国际规则制定与高标准经贸协定，推动由商品和要素流动型开放向规则、规制、管理、标准等制度型开放纵深迈进，为产业升级拓展新的国际空间。
（四）发挥财政、货币与产业政策协同效应，创造良好政策环境
其一，扩大结构性货币政策工具与财政贴息的协同应用。可进一步对科创再贷款定向降息、扩大科技创新和技术改造再贷款规模与范围，将人工智能、生物制造、商业航天等新兴领域纳入再贷款支持范畴，并建立动态调整机制，根据产业发展阶段适时更新支持重点，配合财政贴息政策，推动形成“结构性降息引导+财政贴息激励”的协同传导链条。其二，加大超长期特别国债对产业升级的定向支持。在“两新”“两重”基础上，面向量子计算、生物制造、脑科学、未来网络等前沿领域设立科技专项国债，直击“卡脖子”环节。这些领域具有正外部性强、投入周期长、不确定性高等特点，单纯依赖市场机制往往面临投资不足问题，需要通过政府长期资金加以引导和补位，强化对关键领域的前瞻性布局与持续支持。其三，适度提升国资基金投资容错率，将尽职免责落到实处。政府投资基金要带头做耐心资本，推动更多初创企业加快成长为科技领军企业，建议设立国家层面的产业升级风险补偿基金，对投向战略性新兴产业和未来产业的早期投资给予风险分担，引导社会资本敢于投早、投小、投硬科技。
（五）加强中央层面的制度设计，构建适配产业转型的基础框架
“十五五”时期产业结构转型的顺利推进，需要中央层面加强制度顶层设计，系统构建支撑产业升级的基础制度框架，为要素流动、技术创新与社会转型提供稳定、高效、包容的制度环境。
第一，深化要素市场化配置改革，畅通要素流动渠道。要素配置效率从根本上决定着产业结构升级的速度与质量。改革的核心在于针对不同要素的属性差异，分类施策、协同推进。要着力提升劳动力的流动性。面对每年约1.5亿跨省流动人口对社保接续的现实需求，需加快破除附着于户籍制度之上的基本公共服务差异，建立以个人身份信息为核心的社保接续机制，推动劳动力在区域间、行业间顺畅转移。着力增强资本的适配性。针对高技术产业普遍面临的“轻资产、高风险”融资困境，亟需构建更加包容、更具耐心的资本市场体系，既要做大做强专注长期投资的“耐心资本”，也要引导银行信贷从依赖传统抵押物转向综合评估知识产权、研发能力等“轻资产”信用。要着力激活数据的价值性。当前我国数据要素市场规模已突破2000亿元，但数据产权制度尚未建立，需加快构建覆盖数据产权界定、交易流通、收益分配的基础制度框架，推动数据真正成为可交易、可增值的核心资产。
第二，完善技术创新激励机制，增强产业升级内生动力。从研发结构来看，强化基础研究是提高原始创新的原动力。当前我国基础研究投入占比与发达国家仍有差距，需要健全稳定支持机制，稳步增加基础研究投入，加强基础研究创新平台基地建设，夯实产业升级的原始创新根基与底层技术支撑；从过程治理来看，新技术的爆发式迭代对传统监管模式构成挑战。以人工智能为代表的前沿技术，其演进速度远超常规制度的适应能力，亟需建立更加敏捷灵活的技术治理框架，通过“监管沙盒”、试点示范等机制为新技术应用提供合规试错空间，在有效规范风险的同时培育新业态成长，实现“在发展中规范、在规范中发展”；从主体激励看，企业是创新的核心载体。需延续并优化先进制造业企业增值税加计抵减和研发费用加计扣除政策，确保普惠性创新激励措施覆盖更广泛的市场主体，切实降低企业创新成本，激发各类经营主体尤其是民营企业的创新意愿，让企业敢投入、愿投入、能突破。
第三，推动社会保障制度和分配制度的适应性调整。在“十五五”时期技术、岗位快速迭代的背景下，产业变革需要“社保与分配制度”的调整完善，以使产业结构转型平稳推进。在生育保障方面，应尽快构建覆盖全周期的支持体系。一是完善女性就业权益保障，通过税收优惠分摊企业生育成本，落实男女平等育产假；二是加大托育服务供给，完善托育服务标准规范体系，以财政资金支持普惠托育服务发展；三是完善婴幼儿抚育的现金补贴、个税抵扣及教育医疗保障，切实降低生育养育成本，从源头遏制出生率过快下滑。在就业保障方面，从“岗位保障”转向“人的保障”，从短期兜底转向长周期支持。其一，推动社会保障制度从依附劳动合同转向以个人为单位。现行社保体系以劳动合同为依托，但平台经济与零工经济的扩张使大量劳动者长期游离于这一体系之外，随着人工智能加速渗透，灵活就业规模还将进一步扩大。推动社保缴纳与具体雇主脱钩，建立可携带的个人社保账户，将灵活就业者纳入基本保障体系，是社保制度适应产业变革的基础性调整。其二，将失业保险升级为覆盖转型周期的结构性保障。结构性失业的核心在于技能与市场需求之间的系统性错配，短期收入补偿无法解决根本问题。应将保障期限与再培训参与挂钩，形成“保障换培训”的激励约束机制。中年转岗群体再培训成本最高、心理阻力最大，却往往是结构性失业中最脆弱的部分，需针对性设计专项支持方案。其三，推动职业培训体系从一次性供给向终身学习转型。当前培训内容的设计与市场需求之间存在明显的时间差，劳动者完成培训后仍面临技能错位的困境。需建立政府、企业、个人三方合理分担培训成本的机制，推动培训内容与产业升级方向动态对接，使技能重塑体系真正跟上产业变革的节奏。在收入分配方面，在初次分配与再分配两个层面同步发力。初次分配层面，需建立劳动报酬与社会生产率同步增长的联动机制，防止技术进步的收益过度向资本端集中；探索将数据要素的收益更广泛地向劳动者分配，研究数据资源税、全民数据红利等分配工具，使普通劳动者能够分享数字化转型带来的收益增量。再分配层面，需重新审视资本收益与劳动收益之间的税负结构，适度提高资本利得税、遗产税等税种的调节力度，将再分配资源更多导向职业培训、公共服务与社会保障，维持社会总消费能力，为产业升级提供持续的内需支撑。
（六）重塑地方激励机制，构建促进产业升级的治理新模式
“土地财政”退潮，新质生产力培育任务加重，这些变化要求重新思考地方政府的激励逻辑，引导其从“追求增长速度的竞争者”转向“培育特色优势的治理者”。
第一，健全差异化考核评价体系，引导地方立足比较优势发展产业。应摒弃以地区生产总值增速为核心的单维考核模式，推动建立基于主体功能定位的差异化评价体系。具体而言，对创新资源富集地区，重点考核原创性技术突破和未来产业孵化成效；对制造业基础雄厚地区，重点考核产业链配套水平和数字化转型深度；对生态功能区，重点考核绿色产业占比和生态产品价值实现程度。同时，将跨区域协同发展成效纳入考核范围，鼓励地方打破行政壁垒，在更大空间尺度上优化产业布局，提升整体资源配置效率。
第二，深化财税体制改革，增强地方服务产业发展的财政能力。应合理划分各级政府在产业发展中的事权和支出责任，中央层面更多承担跨区域重大基础设施建设和基础研究投入。针对地方财政面临的实际困难，稳步推进消费税征收环节后移并下划地方，使税收与本地消费规模挂钩，激励地方政府从“重招商”转向“重消费”。同时，探索将环境保护税、资源税培育为地方重要税种，增强地方政府推动绿色转型的内生动力，使保护环境、节约资源真正成为地方发展的自觉行动。
第三，规范地方政府产业政策行为，防止“内卷式”竞争。建立招商引资政策负面清单制度，明确禁止以过度税收返还、突破环保底线等方式进行恶性竞争。财税部门需加大对地方违规引税返税、违规招引“空壳企业”的监控和核查力度，释放出规范市场秩序的明确信号。引导地方产业政策从“给优惠”转向“优环境”，鼓励通过改善营商环境、建设公共技术服务平台、开放应用场景等方式吸引企业，让企业选择基于综合成本和发展预期，而非短期政策优惠。
[1]2026年3月，自然资源部、国家林草局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》，明确建立“增存挂钩”机制，要求年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。
[2]凯捷咨询研究院：《The Resurgence of Manufacturing: Reindustrialization Strategies in Europe and the US-2025》
[3]本文高技术制造业以计算机整机、通信系统设备、通信终端设备、电子器件、电子元件及电子专用材料、仪器仪表、新能源车整车等行业为代表；高技术服务业以互联网和相关服务、软件服务、信息技术服务、研究和试验发展、工程技术与设计服务等行业为代表。
[4]需要说明的是，2023年投入产出表的行业分类较2020年进行了较大调整，部分行业的统计口径和归并方式发生变化，因此两个年份的绝对数值不完全可比。但即便如此，高技术服务业贡献的显著提升仍可反映出其在国民经济中地位持续增强的基本趋势。
[5]生产性服务业以批发、道路货物运输、互联网和相关服务、信息技术服务、软件服务、金融服务、其他商务服务、研究和试验发展、工程技术与设计服务等行业为代表。
[6]消费性服务业以零售、住宿、餐饮、教育、卫生、居民服务、文化艺术、体育、娱乐等行业为代表。
[7]2022年9月，国家发改委公布数据显示，中国全社会商品和服务价格市场化程度达97.5%
[8]中诚信国际研究院，《特朗普关税政策对全球产业链及中国债券市场的影响研究》，2025年中国银行间市场交易商协会课题。
[9]袁海霞、张堃，《透视我国资产负债表收缩风险》，《北大金融评论》第17期
[10]《工业和信息化部等八部门关于加快传统制造业转型升级的指导意见》
文章仅作为学术交流，不代表CMF立场。
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