农村中小银行始终是中小金融机构改革化险的核心载体。
2003年农信社改革确立了“省级政府负责、省联社履行管理服务职能、县级行社独立经营”的基本框架；随着基层信用社陆续改制为农商银行，省联社行政化管理与基层法人自主经营之间的张力逐步凸显。
2019年起，政策开始强调淡化省联社行政管理色彩、强化专业服务职能；2022年中央一号文件进一步提出完善省联社治理机制、稳妥化解风险；2023年中央金融工作会议将“及时处置中小金融机构风险”列为防范化解金融风险的核心任务，改革化险并举的导向自此明确。2024年政策提出“分省分类推进”农信社改革化险，2025年进一步明确“一省一策”加快农信社改革。
这一政策演进，标志着农信改革由早期的省联社职能调整，升级为统筹省级平台改制、基层法人治理和风险化解的系统性重塑。这一改革路径，既有助于理顺省级机构与基层行社的权责边界，又能在增强风险统筹能力的同时，保留县域金融服务的差异化特色。
从实践落地看，2022年浙江率先挂牌农商联合银行，拉开新一轮省联社改革序幕；2023年起，农商联合银行与省级统一法人农商银行两条主线模式逐渐清晰；2024年至2025年改革化险进入集中落地期。
截至2026年3月底，全国已有14个省区完成省级农信机构重组，其中浙江、山西、广西、四川、江西、江苏、贵州7省采用农商联合银行模式，辽宁、海南、河南、内蒙古、吉林、新疆、甘肃7省区采用省级统一法人农商银行模式。与此同时，改革重心进一步向市县法人合并、资本关系重构和服务平台整合延伸，由省联社改制单项突破，转向省级平台与基层机构在资本联结、公司治理、风险承担上的路径重构。
中小银行改革的深层动因
农村中小银行是县域金融供给的中坚力量，但部分机构长期受制于公司治理薄弱、股东行为失范、业务与客户集中度偏高、资本补充渠道受限等结构性短板。许多基层行社规模偏小，科技系统、产品研发与风险管理高度依赖省级平台；在净息差收窄、资产质量承压的双重挤压下，单体机构依靠自身盈利补充资本、内生处置风险的能力明显不足。中国人民银行在《中国金融稳定报告（2024）》中明确指出，部分农信机构仍存在省联社职能定位不清、公司治理有效性不足、管理责任与风险承担不匹配等深层次矛盾。
法人层级分散、机构数量庞大，进一步放大了风险统筹与经营管理的难度。从改革实践看，海南农商银行组建时整合了原省联社及省内19家基层行社；内蒙古农商银行通过一次性新设合并，将省联社、93家农信法人机构及其发起设立的26家村镇银行共120家机构纳入统一法人；甘肃农商银行则承接原省联社等66家涉改机构。大量基层法人各自开展资本管理、系统建设与风险处置，不仅推高运营成本，也容易导致不同机构间风控标准与经营能力出现分化。对于风险已呈集中态势的地区，单纯向个别机构注资或剥离不良资产，难以从根本上破解法人分散、治理薄弱、风险责任不清等结构性症结。
农村中小银行以适配性锚定改革模式
不同地区面临的问题并不完全相同。因此，本轮改革并不是简单地扩大机构规模，而是根据各地风险程度、法人数量和经营基础，重新调整省级平台与基层行社之间的资本、治理和风险关系，并形成农商联合银行与省级统一法人农商银行两个主要模式。
联合银行模式是保留县域农商银行的独立法人地位，省级平台通过股权纽带与共享服务实现统筹。其优势在于基层机构继续承担经营主体责任，得以保留本地客户关系、短决策半径和差异化经营能力，同时共享科技系统、资金清算、产品研发、风险监测及人才培训等基础设施。不足之处在于风险仍主要沉淀于各基层法人——若省级平台持股比例偏低、流动性支持与损失分担边界模糊，则容易出现协调责任与处置手段不匹配的困境，甚至诱发隐性兜底预期。该模式更适用于基层机构总体稳健、县域经济差异显著、保留本地法人服务价值的地区。
统一法人模式是将省内农信机构整合为单一省级农商银行，原县域法人转为分支机构。其核心优势在于资本、流动性、不良资产与风险能够在全省层面实现统一调度，科技、产品和运营投入也更易形成规模效应；对于高风险机构集中、单体法人资本补充困难的区域，集中处置可显著缩短决策链条，提升风险阻断效率。但相应的约束同样明确：基层自主权弱化后，统一授信与标准化考核可能削弱对县域特色产业及长尾客户的识别精度；机构整合还伴随系统迁移、人员安置及管理半径扩张等现实成本。因此，该模式更适用于风险分布集中、法人过度分散、依靠单体机构已难以完成风险化解的省份。
分层整合路径构成两种模式之间的中间形态：在保留省级联合银行框架的同时，推动部分地市或高风险机构先行合并重组，形成“省级平台统筹—区域适度整合—县域服务下沉”的三层结构。这并非简单的折中方案，而是将资本与风险集中到能够有效处置的层级，同时尽量保留基层机构的信息优势与响应能力。
图：省级农信改革的模式选择
资料来源：中国银行业协会、国家金融监督管理总局有关开业批复及公开信息
农村中小银行改革化险的难点与对策
从现实来看，当前国内农村中小银行改革仍处于深水区。
多家机构合并的模式把分散的资本、科技和专业能力集中到更有效率的层级。规模扩大有助于分摊系统建设、合规管理和风险处置成本，也能增强流动性调度和资本补充能力；但若合并后治理机制、风险定价和内部问责没有同步改善，原有问题可能由单体机构风险转化为更难处置的区域性风险。规模越大，越需要清晰的市场退出机制和损失承担安排，不能以省级平台支持替代基层机构的经营责任。
改革的前景，最终要落到三个硬指标上：资本补充能否实现可持续性，合规管理能否从被动迎检转化为主动风控，以及数字化与标准化能否真正赋能而非制约县域金融服务。名称的变更只是起点，实质性的治理重构才是决定成败的关键。
联合银行模式的核心在于理顺省级平台与基层行社之间的股权联结与治理边界。浙江路径保留了县域农商银行的独立法人地位，省级平台主要承担科技支撑、资金清算、产品研发、资金调剂和风险监测等共享服务职能；江苏、江西等地则进一步由省级联合银行以股东身份参股基层行社，通过资本纽带强化股东约束与履职能力。
需要明确的是，省级平台提供的统一服务可以显著降低基层行社在科技系统与运营基础设施上的重复投入，但不能替代基层行社的独立经营责任与风险自担义务。在差异化管理层面，对经营稳健的机构应保留较大的授信自主权和产品创新空间；对风险偏高的机构则可通过提高省级平台持股比例、强化审计监督、限制高风险业务准入等方式实施靶向约束。与此同时，流动性支持、资本救助与损失分担的边界须以制度形式事先厘定，防止省级平台陷入协调责任无限、处置手段有限的被动局面，避免形成事实上的隐性兜底预期。
统一法人模式的核心在于平衡规模效应与管理半径。该模式的突出优势在于能够集中补充资本、一次性处置存量风险，并在全省层面摊薄科技系统、网点运营与合规管理的固定成本。
但机构体量跃升后，管理链条延长与内部协调成本上升是不可避免的伴生问题。对此，可通过设置区域管理中心、对县域支行实施差异化授权、对涉农及小微业务实行单列考核等机制设计，在集中管控与本地响应之间寻求平衡，保留基层机构对县域产业与客户的关系型识别能力。在操作节奏上，应坚持“先治理、再业务，先风险处置、再系统整合”的推进顺序，审慎处理系统迁移、人员安置和历史风险承接等关键事项，防止存量问题在合并过程中被掩盖或延续。
海外中小银行的长期整合历程提供了有价值的参照。FDIC数据显示，2012年至2019年间美国社区银行数量从6,802家降至4,750家，非关联机构间的自愿合并是机构数量下降的主因。整合提升了社区银行在系统建设、合规管理和产品投入方面的规模能力，但社区银行仍在小企业贷款、农业贷款和商业地产贷款领域保持重要地位，说明规模整合无法替代本地关系型金融的比较优势。
日本则在长期低利率、人口萎缩和区域经济收缩的背景下持续推进地方银行合并与经营整合，政策重心在于削减重复网点与系统成本、改善本与盈利基础。实践表明，合并虽能缓解成本端压力，却无法单独破解区域有效信贷需求下降和商业模式趋同的难题。
对我国农信改革而言，海外经验的核心启示在于：机构整合只是重建可持续经营基础的手段，而非改革的最终目标；真正的考验在于整合之后能否形成与本地经济结构相匹配的商业模式和治理能力。
综上来看，统一法人模式应通过差异化授权保留县域决策能力，联合银行模式则应以真实股权约束和风险分担机制强化省级平台的责任。当区域内高风险机构较多、单体法人已无力自行补充资本或处置不良时，统一法人模式有助于集中资源、阻断风险传染；当基层银行经营基础较好、县域产业与客户结构差异明显时，联合银行模式更有利于保留本地信息优势，同时通过省级平台降低重复投入。对于处于两者之间的地区，可先对问题机构实施区域合并，再以联合银行提供省级服务支撑。最终选择模式的逻辑顺序应当是：先看风险能否在原法人层面化解，再看保留地方决策机制带来的收益是否高于多法人协同成本。
编辑丨杨曦
审核 | 秦婷
责编丨兰银帆
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