涉外法律实务 · 绿色贸易规则研究
欧盟碳边境调节机制（CBAM）
制度全解与新动态
(EU) 2023/956 · (EU) 2025/2083 · COM(2025) 989
CBAM常被称作碳关税，但其法定机制是碳边境调节，而非按货物价值征收的普通关税。它通过排放核算、证书购买和清缴，并考虑第三国碳价与EU ETS免费配额调整，旨在使覆盖进口货物承担与欧盟碳市场相对应的碳成本。这并非把EU ETS所有算法原样搬到进口货物，也不意味着每笔交易的实际成本必然相同。理解制度目标与具体核算规则，才能准确评估企业的订单报价、合规成本及合同风险分担。
正式期自2026年1月1日起适用，证书自2027年2月1日起销售，首次年度申报与清缴截止2027年9月30日，覆盖2026年进口。证书购买时间的延后，并不意味着2026年只是准备阶段。自2026年1月1日起，适用范围内的进口须依法满足授权CBAM申报人要求或相应豁免、临时进口条件，并开展内含排放量核算、进口记录及相关数据管理。中国出口企业虽通常并非法定CBAM申报人，但仍可能通过客户报价、价格调整、排放数据要求及合同成本分担安排，提前承担相关商业影响。
一、CBAM 制度背景：碳泄漏与免费配额的退出
CBAM的制度背景是欧盟的气候政策目标。2019年12月11日，欧委会通过《欧洲绿色新政》（COM(2019) 640 final），提出到2050年实现气候中和。此后，欧盟通过《欧洲气候法》确立2030年温室气体净排放量较1990年水平至少减少55%的约束性目标，并通过Fit for 55立法方案推进包括EU ETS改革与CBAM在内的一系列措施。其中一项关键变化，是逐步减少并最终取消CBAM覆盖产品生产所对应的EU ETS免费配额。
所谓碳泄漏，是指因不同地区碳排放成本存在差异，相关生产活动可能从欧盟转移至气候政策相对宽松的地区，或者欧盟产品被排放强度较高的进口产品替代，从而使排放转移至欧盟境外，削弱欧盟减排政策的环境效果。
此前，欧盟主要通过向部分面临碳泄漏风险的产业分配免费排放配额，减轻企业碳成本负担。然而，免费配额也可能减弱相关生产活动面临的碳价约束。CBAM的政策思路，是在逐步退出覆盖产品免费配额的同时，对相关进口货物引入与EU ETS相衔接的碳成本机制。
二、过渡期：只报不缴的两年零三个月
依据条例第 32 条，2023 年 10 月 1 日至 2025 年 12 月 31 日为过渡期。过渡期内，进口人的义务被限定为报告义务——即按第 33、34、35 条提交 CBAM 报告，而不需要购买和清缴 CBAM 证书。
报告主体分三种情形： 进口人设立于欧盟成员国的，原则上由其自行报告；如委任间接海关代表且后者同意承担报告义务，则由该代表报告；进口人未设立于欧盟成员国的，由间接海关代表承担报告义务。报告频率为按季度，内容涵盖进口数量、原产国、产品内含碳排放量，以及在原产国已支付的碳费用。
提醒：过渡期虽不购买和清缴证书，季度报告仍有法律约束，错误或缺失报告可能受到处罚。过渡期数据结构和供应商协作可为正式期提供基础，但须按正式期计算、核查规则重新核对。
三、正式期：时间线
条例第 36 条把正式期的不同条款拆开适用：经2025/2083修订，第2条第2款、第2a条、第4条、第6至9条、第10a条、第15条、第19条、第21条、第22条第1、3款、第23至27条及第31条，自2026年1月1日起适用。第5、10、14、16、17条已自2024年12月31日起适用；季度持有要求（第22条第2款）自2027年1月1日起，证书销售相关第20条第1、3、4、5款自2027年2月1日起适用。
时点事项依据2023-10-01 至 2025-12-31过渡期：按季度报告，不缴费第 32 条2026-01-01正式期启动；覆盖进口对应2026年度义务，季度持有与销售另有日期第 36 条第 2 款(b)项2027-02-01CBAM 证书开售（2025/2083 号条例调整后）（EU）2025/2083 对第20条第1款、第36条第2款(d)修订2027-09-30首次年度申报与证书清缴截止（对应 2026 年进口）（EU）2025/2083对第6条第1款、第22条第1款修订
CBAM证书价格以EU ETS配额拍卖价格为基准。根据第21条第1a款，2026年进口货物适用进口季度的拍卖加权均价；自2027年起，证书价格按周均价计算，具体依实施条例（EU）2025/2548执行。根据第6条及第22条（经Regulation (EU) 2025/2083简化修订），授权CBAM申报人须于次年9月30日前完成年度申报及证书清缴，首次为2027年9月30日，针对2026年进口。申报内容包括进口数量、内含排放及经第三国已付碳价抵扣和EU ETS免费配额调整后的应清缴证书数量；采用实际排放值的，须经认可核查人核查并附核查报告。
CBAM 成本的基本构成
清缴证书数＝按适用排放边界计算的内含排放 － 免费配额调整 － 合格第三国碳价换算的减免（须按实施规则计算）
尤其需要注意，2026年EU ETS相关免费配额的CBAM系数为97.5%，并不意味着所有进口货物只需按照其全部内含排放量的2.5%购买证书。免费配额调整还涉及适用产品基准及具体计算规则
四、覆盖范围：六大行业与附件一税则号
CBAM 目前覆盖六大高碳行业：水泥、电力、化肥、钢铁、铝、氢。是否受管辖的判断方法很直接——看货物是否落在条例附件一所列的 CN 税则号之内。
行业附件一代表税则号（举例）适用温室气体水泥2523（水泥熟料、硅酸盐水泥、铝酸盐水泥等）二氧化碳电力2716 00 00（电能）二氧化碳化肥2808 00 00、2814及3102/3105中所列税号（不含3105 60 00等例外）二氧化碳；指定货物另含氧化亚氮钢铁第72章但排除所列铁合金及7204废钢；7301/7302等指定税号二氧化碳铝76（铝及其制品）相关税号二氧化碳及全氟碳化物（按附件所列气体核算）氢2804 10 00（氢）二氧化碳
对于依据《欧盟海关法典》第256条适用进境加工程序的附件I货物，如其加工产品随后在欧盟自由流通，依据CBAM条例第2条第2款及第6条第3款，应申报投入该加工程序并形成相应加工产品的附件I货物内含排放，即使最终加工产品本身不属于附件I。对复出口、出境加工、退运及其他海关程序，应分别核对适用规定，不能仅因加工行为本身就认定产生全部CBAM履约义务。
五、内含排放怎么算、谁来核查
排放范围： 根据CBAM条例第3条、第7条，内含排放原则上包括生产直接排放及适用的用电间接排放。但附件II所列钢铁、铝、氢及电力货物仅计直接排放；进口电力另有专门计算规则，水泥、化肥等则须按规定考虑间接排放。
计算与核查： 非电力货物可采用实际排放值或法定默认值。实际值须符合CBAM核算规则，并由认可核查人核查；默认值无需该核查，但仍须保留必要证明资料。默认值通常以出口国相关货物平均排放强度加法定加成为基础，具体适用(EU) 2025/2621及2026/1740更正规则。
记录与监管： 第7、9、10条分别规定排放记录、核查报告及第三国碳价证明的保存义务。第15、19条建立风险分析与申报审查机制，企业须确保数据真实、完整、可追溯。
违规处罚： 第26条区分授权申报人少缴证书与未经授权进口。前者原则上按欠缴证书数量及EU ETS相应罚款标准处罚，罚后仍须补缴；后者原则上适用相应标准3至5倍的罚款。特定第三方错误、轻微超出年度质量门槛等情形可依法酌减；部分非授权进口在缴纳罚款后可免于相应年度申报和清缴。
反规避： 第27条针对人为拆分进口、轻微修改产品及利用非真实安排规避年度质量门槛等行为。关联企业开展具有真实商业理由的独立经营不当然构成规避，但须结合交易实质判断。CBAM反规避与反倾销、反补贴反规避属于不同法律机制。
六、2028 下游扩容：三机构立场与立法进程
CBAM 的下一步是把范围从基础材料延伸到钢铝密集型下游产品。按条例第 30 条，欧委会须评估扩容并向欧洲议会与理事会报告。欧委会已提出扩容立法提案，拟自 2028 年 1 月 1 日起将 CBAM 扩展至约 180 个新增 CN 税则号，主要为钢铝密集型下游货物。
欧委会于2025年12月17日提出COM(2025)989立法提案，拟自2028年起扩大CBAM下游产品范围并加强反规避。欧盟理事会于2026年6月12日通过一般立场，欧洲议会于9月15日通过修正案并推进机构间谈判，三机构在产品范围及反规避规则上仍有分歧。欧委会提案原则上以钢铝等投入材料的内含排放为下游产品核算基础；议会主张对高滥用风险的特定国别—货物组合事前适用默认值，但允许符合条件者使用实际值。
提醒：截至2026年10月11日下游扩容仍处普通立法程序，尚未生效，最终文本与范围都可能变化。企业可以按 2028 年的可能触发点做准备，最终请以《欧盟官方公报》正式文本为准。
法律法规
CBAM的主要法律依据包括基础条例及其修订、正式期实施细则，以及尚处立法程序的下游扩容提案。以下按法律性质与规范事项分类列示，具体适用应以最新有效文本为准。
1. Regulation (EU) 2023/956 — CBAM设立条例（整合文本）
2. Regulation (EU) 2025/2083 — CBAM简化修订
3. Implementing Regulation (EU) 2025/2547 — 内含排放计算方法
4. Implementing Regulation (EU) 2025/2548 — CBAM证书价格计算与公布
5. Implementing Regulation (EU) 2025/2620 — 免费配额调整及清缴数量计算
6. Implementing Regulation (EU) 2025/2621 — 内含排放默认值
7. Implementing Regulation (EU) 2026/1740 — 更正2025/2621附件I、IV
8. COM(2025)989 — 2025/0419(COD)立法程序
9. 2026年6月12日理事会公告
10. 2026年9月15日欧洲议会立法程序文件
11. CBAM法规、实施细则与官方指导
12. 中国商务部相关政策回应
13. Directive 2003/87/EC — 欧盟排放交易体系（EU ETS）
本文为一般性法律信息梳理，不构成针对具体交易的法律意见。文中法规条号为撰写时点的现行版本；欧盟二级立法（授权法案与实施法案）的通过状态，请以《欧盟官方公报》最新发布为准。
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