前三岛，平岛、达山岛、车牛山岛，陆域合计不过0.32平方公里，却在黄海海州湾的碧波之上，牵动着两个经济大省长达三十余年的神经。江苏连云港的边防力量驻守岛上，前三岛乡在连云区挂牌办公；山东日照的岚山区同样设有前三岛乡，乡政府却只能设在岚山本土，隔海遥望。
一个岛群，两个同名乡，一实一虚，一占一望，这在全国行政区划体系中绝无仅有。说山东“全面落败”，并非指中央已有裁决，而是指在现实格局中，江苏已经完成了对前三岛全部三个主岛的实际控制和行政覆盖，山东的管辖主张被压缩为一种“纸面上的存在”。对于一个在历史脉络和地理邻近性上都拥有有力依据的省份而言，这样的结局，令人不甘心。
然而，不甘心不等于没有道理。恰恰相反，正因为山东的诉求长期被“实际控制”这一单一维度所遮蔽，才更需要把那些被搁置的论据重新摆到桌面上来审视。本文的立场是明确的：山东对前三岛并非无理索求，江苏独占全部三岛亦不具充分的公平性；走出僵局的现实出路，不在于继续等待一个“全归一方”的裁决，而在于以绣针河入海口中心线延伸出的纬线为界，平岛归山东日照，达山岛与车牛山岛归江苏连云港。
一、山东的诉求为什么不能被“实际控制”一笔勾销
在省际争议中，“实际控制”往往被当作最直观的胜负标准，但它从来不是唯一的标准，更不应当成为取消历史与地理考量的理由。如果实际控制可以自动转化为正当性，那么历史上任何一次因防务调整而形成的临时管辖格局，都将被固化为永久边界，这显然不符合行政区划应有的审慎与公平。
历史管辖的连续性，是山东主张中最被低估的论据。明清时期，前三岛海域隶属山东都指挥使司下的安东卫管辖，安东卫的防区覆盖了今天苏北、鲁南沿海的陆地、海域和岛屿，前三岛正在其中。清代《日照县志》对车牛山岛有明确记载，说明这些岛屿在传统海防与渔业秩序中早已被纳入山东一侧的行政视野。
进入现代，新中国成立后长时期内，前三岛的驻防任务由济南军区承担，而非南京军区。直到1980年代防务调整，驻军撤防后江苏边防总队迅速接管，才形成了延续至今的江苏实际控制局面。换言之，江苏的控制并非源于历史管辖的自然延续，而是特定历史节点上防务交接的产物。防务归防务，行政区划归行政区划，二者不应被混为一谈。
地理上的邻近性同样指向山东。平岛位于前三岛最北端，距日照港仅41.6公里；达山岛距山东岚山港49公里，而到连云港的距离约为52公里。对于海上管辖而言，距离不是唯一的决定因素，但它直接关系到巡航成本、应急救援时效和日常行政辐射能力。一个距本方主要港口更近、与本土海岸线自然衔接更紧密的岛屿，却在行政上被划归距离更远的一方实际管辖，这种格局本身就蕴含着治理效率上的不合理。
更值得注意的是，山东的主张并非单纯的“历史追溯”。山东省在日照岚山区设立了前三岛乡，辖有海岸上的四个行政村和社区，这意味着山东方面对前三岛海域的管辖是有本土行政载体作为支撑的，而非凭空主张。当一个省份以本土乡镇为依托，持续对争议海域行使管辖权并发放捕捞许可时，它所表达的是一种持续的治理意志，而不是一时兴起的领土冲动。
二、江苏独占全部三岛，为什么不合理
江苏对前三岛的实际控制，在维护海岛基础设施、承担守岛戍边职责方面确有贡献，这一点不应抹杀。但“有贡献”与“独占全部三岛”之间，存在着明显的逻辑跳跃。
第一，实际控制的形成过程具有偶然性，不足以单独证成永久归属。1980年代的防务交接是在特定军事部署调整背景下发生的，江苏方面以边防力量接防，形成了事实上的驻守格局。然而，防务责任的转移并不等同于行政区划归属的终局裁定。如果以此作为归属的充分依据，那就等于承认：谁在某个历史时刻率先接管，谁就永久获得争议标的。这不仅在法理上站不住脚，在省际关系的实践中也是危险的先例。
第二，“全有或全无”的格局造成了结构性不公平。前三岛三岛呈锐角三角形分布，平岛居北，达山岛居中，车牛山岛最南。三岛整体落入江苏实际控制之下，意味着山东在绣针河口以南的毗邻海域中失去了任何一个可依托的支点。正如已有讨论所指出的，如果前三岛全部归江苏，山东在南部海域绣针河口以外便“没有支点了”。对于一个海岸线长度远超江苏的海洋大省而言，这种格局在省际海洋权益的分配上明显失衡。
第三，争议的长期悬置已经产生了实实在在的治理成本。由于苏鲁海域勘界长期未完成，双方各自发放捕捞许可证，各自主张管辖，渔民在传统作业海域无所适从，数十年间海域摩擦不断、冲突频发，其中1997年“4·26海上养殖冲突事件”与2017年跨省涉海涉恶案件，成为两省海域权属博弈最典型、最激烈的两次正面交锋，直观暴露了单一“实际控制”格局引发的治理乱象与民生损害。
1997年4月26日，江苏连云港渔政部门以前三岛全域归江苏管辖为由，针对山东日照企业合法持证经营的海域养殖设施，组织大规模海上执法清拆行动。彼时，日照多家养殖企业已取得山东官方核发的前三岛海域养殖许可，长期在争议海域合规布设深水网箱、养殖筏架，是当地渔民赖以生存的核心产业。连云港方面提前释放执法预警信息制造麻痹，随后提前实施突袭行动，出动二十余艘执法船只，对日照企业成片网箱养殖区进行系统性破坏，大面积养殖器材被损毁、养殖水产品流失，多个规模化养殖基地近乎彻底报废，众多日照养殖户多年投入血本无归、损失惨重，不少渔民面对损毁的养殖设施痛心落泪。
此次突袭式执法直接引发苏鲁海上正面对峙，日照渔政工作人员、养殖企业人员与连云港执法人员发生激烈冲突，现场秩序失控、双方均出现人员与物资损失。事件发生后，山东省政府随即派员赴江苏协商沟通，主张日照企业持证养殖合法合规、江苏跨区执法越权违规，但连云港方面始终以“属地管辖”为由拒绝认可山东诉求。随后，涉事日照养殖企业依法向日照市中级人民法院提起行政诉讼，起诉连云港渔政部门行政违法并申请巨额经济赔偿，案件原定公开开庭审理，最终却因跨省权属争议复杂、上级统筹维稳需要被裁定中止审理，纠纷长期悬而未决，日照养殖户的合法损失始终未能得到追偿，成为权属争议下基层民生受损的典型缩影。
时隔二十年，2017年两省海域争议再度升级，爆发影响更大的跨省执法对抗事件。彼时，连云港前岛公司依托江苏实际管控优势，长期盘踞前三岛争议海域，私自组建民间“海上保安队”，以海域管控、渔业管理为名，对进入传统作业海域的日照岚山渔民、渔船实施拦截盘查，以收取罚款、作业保证金、管理费等名义多次实施敲诈勒索、滋扰阻挠，严重扰乱海州湾海域正常渔业生产秩序，长期挤压山东渔民合法作业空间。
针对该团伙长期盘踞跨省争议海域、侵害群众利益的违法行为，日照岚山警方开展专项侦办行动，依法打掉这支由连云港养殖户、社会人员组成的涉海霸痞团伙，依法以海上恶势力团伙对其进行立案定性处置，对团伙核心成员依法采取强制措施、追究刑事责任，彻底整治争议海域的违法乱象。
此次案件的特殊性在于，涉事团伙依托江苏的实际管辖地位，将“实际控制”异化为垄断海域资源、欺压邻省渔民的工具，以非正规武装化的海上队伍垄断海域权益、制造地域对立。而山东警方的依法打击，既是维护辖区渔民合法权益、整治海上治安乱象的履职行为，也是对单方面实际管控衍生非法特权的纠偏。但这一执法行动也进一步激化了两省海域管控矛盾，引发新一轮跨省司法管辖争议，让原本模糊的海域权属、执法边界争议彻底显性化、对立化。
两次时隔二十年的海上冲突，清晰印证了“全归一方”管控格局的巨大弊端：权属界定模糊、管控权责失衡，让合法养殖权益无法保障、正常渔业秩序屡遭破坏、跨省执法冲突频发，基层渔民成为最大受害者。时任国家海洋局负责人曾有一句广为流传的感慨：“全国海域勘界工作起于苏鲁线，也将终于苏鲁线。”这句话的分量在于：苏鲁线被公认为全国省际海域划界中最难啃的骨头，而它的“难”，恰恰是因为双方都被锁死在“全归一方”的零和思维之中，单一的实际控制格局不断滋生矛盾、积累分歧，让海域治理陷入长期内耗。
三、出路不在于等待裁决，而在于设计一个可操作的分治方案
在单一制国家内部，省际边界争议的最终裁决权在中央。但中央迟迟未裁，本身已经说明问题的复杂性：任何“全归山东”或“全归江苏”的方案，都会在另一个方向上制造难以消化的政治与治理后果。与其继续等待一个不可能让双方同时满意的“终局裁决”，不如主动设计一个双方都能向内部交代、且与地理与治理逻辑相兼容的分治方案。
方案的核心是：以绣针河入海口中心线延伸出的纬线为界，纬线以北的平岛归山东日照管辖，纬线以南的达山岛、车牛山岛归江苏连云港管辖。
绣针河是山东与江苏陆上边界的重要自然标志，以它的入海口中心线向海延伸作为海域分界的起点，在地理逻辑上具有天然的连贯性。从已有讨论来看，如果严格按照绣针河口的走向向海延伸，前三岛整体都有可能落入山东一侧；而分治方案的精髓在于，它不追求“按陆上界线一刀切”，而是在尊重地理连续性的同时，对三岛的分布格局作出有节制的调整：山东取得最北端的平岛，江苏保留中、南两岛。这不是对任何一方的“胜利”或“失败”的确认，而是对既有事实格局与历史地理依据之间的一次结构性平衡。
这一方案的好处，可以从四个层面来分析。
其一，它打破了零和僵局，为双方提供了可接受的“止损点”。对山东而言，取得平岛意味着在绣针河口以南的海域中重新获得了一个行政支点，前三岛乡不再是一个没有实际岛屿依托的“空壳乡”；对江苏而言，保留达山岛和车牛山岛，意味着其在前三岛海域的主体存在和大部分实际利益得以延续。双方都不必宣布“放弃”全部主张，也都无法宣称“完胜”，这种“都不完全满意、但都能接受”的状态，恰恰是边界协议能够落地的现实心理基础。
其二，它与地理分布和治理效率高度匹配。平岛是前三岛中最北、距日照最近的主岛，由山东日照管辖，巡航半径最短，行政辐射最自然。达山岛和车牛山岛在地理上更靠近南侧，且达山岛设有国家领海基点，继续由江苏方面承担驻守和日常维护职责，有利于保持海防与领海基点管理的连续性。分治不是对地理的违背，而是对三岛“北—中—南”分布格局的制度化确认。
其三，它为海域划界提供了清晰、可操作的几何基础。绣针河入海口中心线是一条可以被精确描述的界线起点，纬线延伸则是一条单一、确定的几何线，不依赖于对历史文献的反复争论，也不依赖于对“中间线”与“公平原则”的复杂折算。省际海域划界最怕的不是分歧，而是缺乏可操作的划线起点。分治方案恰恰在这一点上具有突出的技术优势：一旦政治意愿形成，划线本身并不困难。
其四，它有助于将治理重心从“争夺”转向“协作”。跨省“飞地”治理在中国的基层实践中已经积累了相当多的经验，从联合执法到信息共享，从联席会议到联防联治，制度工具箱并不匮乏。前三岛分治之后，山东与江苏在紧邻海域中各自拥有管辖岛屿，反而会形成一种制度性的协作需求：渔业资源的跨域管理、海上搜救的协同响应、海岛生态的联合保护，都将从“可做可不做”变为“必须一起做”。争议的解决不是协作的终点，而是真正协作的起点。
结语
说山东“全面落败”，描述的是一种现实格局，而不是一种应然状态。江苏的实际控制有其历史成因和治理贡献，但实际控制本身不能替代对历史脉络、地理邻近性和省际公平的整体考量。山东对前三岛的诉求，建立在明清以来的行政管辖传统、长期驻防的历史事实以及与平岛最短距离的地理现实之上，这些论据不应因为“别人已经驻在那里”就被永久封存。
绣针河口纬线分治方案的意义，不在于判定谁胜谁负，而在于提供一条不需要任何一方宣布投降的出路。平岛归山东，是让山东在绣针河口以南拥有一个与其历史主张和地理邻近性相称的支点；达山岛和车牛山岛归江苏，是让江苏的既有投入和实际管辖获得稳定的制度确认。一个持续了三十余年、被业内人士视为“最难解”的省际海域争议，如果能够以这样的方式画上句号，它所节省的将不仅是勘界谈判的成本，更是两省渔民在模糊海域中反复承受的不确定性与冲突风险。
1997年的养殖设施被毁、民生受损，2017年的涉恶团伙盘踞、跨省执法对立，两次冲突皆是零和管控格局催生的治理悲剧，也深刻警示单一实际管控模式的局限性。不甘心，可以是一种情绪；但把不甘心转化为一个可操作的方案，才是一种负责任的姿态。前三岛太小，小到不足以承载两个大省的全部尊严；但前三岛也太重要，重要到不应继续成为一场没有终点的拉锯。以一条纬线划开僵局，让北岛归北，南岛归南，或许是这片海域能够获得的最不坏、也最可行的安排。
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