乾隆年间，云贵总督、云南巡抚一起收到了一条八百里的加急军事命令——边疆土司叛乱，请立刻调动军队去平定它。两人都马上发布了命令，但是士兵们却不知道该听哪个上级的话：是听总督的呢？还是听巡抚的呢？
把这件事汇报给乾隆之后，乾隆只说了8个字：各安其位、共同处理，说白了每个人都有自己的职责，没有人可以拥有绝对的权利。这是清朝地方军事行政制度最巧妙的设计思路。
1、品级差半级，权力差多少？
总督为正二品官员，并且配有兵部尚书的官阶可以晋升至从一品；而巡抚则为从二品官员，并且配有都察院右都御史的官阶也可以晋升至正二品。表面上看只相差一点点，但是这短短的一点差别又是什么呢？就是名分。
总督掌握整个省份或者几个省份的军事权力，而巡抚则负责全省的人口事务。虽然分工很细，但是在实际操作中却有很多模糊的地方，因为清朝的地方军队有三种：绿营兵、八旗驻防军和团练乡勇。绿营由总督管辖，八旗驻防军由高级将领指挥，团练乡勇则是由当地的官员临时建立起来的。
巡抚手中没有正规军队吗？其实不是这样的。巡抚有直接管辖的抚标营，虽然人数不多，但是在关键时刻可以调动起来。另外巡抚掌握全省的钱粮，战争需要粮食和军需物资，总督调动军队，如果没有足够的财政支持的话，那么这些军队也就无法行动了。
这就是清朝聪明的地方了，就是让两个人互相制约，一个不能占主导地位。
说白了，2、决定调动军队的是那道圣旨。
经过对清朝多次大规模用兵的情况分析之后，我发现了一个规律：小规模剿匪由总督决定，而大规模战争则需要等待朝廷下达命令。
嘉庆年间白莲教起义时，川楚陕三省总督联合行动，虽然看上去很威风，但是每次大规模调动军队都会事先上报北京，并且得到军机处批准，快马加鞭来回要十天半月的时间，战机已经错过了。为什么皇帝还要冒着被贻误战机的风险而坚持自己的权利呢？
从深层次来讲，并不是由于效率问题而造成的，而是由于缺乏信任导致的。清朝入关之后最担心的就是地方势力过大，吴三桂的例子已经给了我们很深刻的教训了。给总督调兵权，又怕他拥兵自重；给巡抚监督权，又怕他掣肘军务，因此干脆把最后的决定权收归中央，让地方大员互相监督着对方的行为，而且没有人可以单独行事。
督抚同城，才是最大的实权博弈场
清朝有一项特殊的制度：有的省份有两个职务的人住在同一个城市里。例如湖广总督与湖北巡抚位于武昌，两江总督和江苏巡抚则在南京。想想看，这两个封疆大吏天天见面，一个负责军队另一个负责百姓，遇到事情到底由谁决定？
我在道光年间曾经查阅过一份关于湖北发生民变的奏章档案，在此情况下，巡抚认为应该采取安抚的方式来处理，而总督则主张马上进行镇压。两人各自提出自己的意见后，皇帝下诏说：由总督负责剿灭和安抚工作，巡抚协助供应粮食和军饷。
从表面上看，总督胜了，但是实际上呢？巡抚掌握着财政大权，可以随意调动银两，什么时候拨款、给谁以及怎样拨款都由他一句话决定。总督想要迅速解决眼前的问题，而巡抚则故意拖延粮饷没有到位，最后还是需要谈判妥协才能解决问题。
督抚之间的关系并不是传统的上下级关系，而是一种合作伙伴的关系，在这种关系中没有命令的存在，只有博弈。
提督、总兵是指挥部队的人吧
很多人忽略了一个角色：提督。
提督属于从一品武官，比总督高一级别，不过清朝的规定是文官要服从武官，因此即使提督品级很高，在见到总督的时候也会行礼听从命令。这就形成了一个微妙的形势：提督手握军队，不过没有调动的权利；而总督有调动的权利，不过手中并没有军队。
真正的战争中，总督发布命令、提督执行、巡抚负责供应，三人缺一人都无法行动。
我的一位在成都从事会计工作的朋友曾经和我说起过他们公司的状况：财务、业务和老板三者互相制约着对方不能独自决定事情。这时我才明白过来几千年前就已经有了这样的制度，在古代就有人这样思考问题了，现在的公司治理和几百年前的设计思路是一样的。
5、太平天国打破了这套平衡
这套完善的制度，在太平天国出现之后就全部无效了。
为什么呢？由于八旗绿营烂透了，因此朝廷才允许地方官员自行练兵筹款。曾国藩的湘军、李鸿章的淮军，表面上是团练，实际上却是私人武装，这些军队只听从自己的指挥官而不向中央汇报，督抚之间互相牵制的局面也因此而打破。
从咸丰到同治，总督的权利迅速扩大了。由于谁手里有能打仗的军队，谁说话就硬气，曾国藩做两江总督的时候，朝廷下诏书他可以讨价还价，而到了乾隆年间早就人头落地了。
这就表明了什么呢？就是说即使制度设计得多么巧妙，也无法抵挡住实际情况的压力而改变。清朝督抚制衡的主要目的是在和平时期实行的一种平衡方式，在战争状态下则以效率为先，制约就成为一种负担。
调动军队的权力是总督和巡抚谁说了算的问题，但是从深层次来讲，则是中央与地方、文官与武官、效率与安全之间永远存在的较量。清朝用200多年的时间来证明一个道理：把权力切成几块分给几个人，并不会造成一家独大的局面，但却很难做成大事。
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