郑长忠

2023年党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》决定组建中央社会工作部。2026年7月，中共中央、国务院印发《关于加强新时代社会工作的意见》，明确了新时代社会工作的总体思路、重点任务和重要举措，为新时代社会工作高质量发展提供了根本遵循。

一个值得追问的问题是：为什么是现在？

新质生产力正在重塑生产方式，人工智能深刻改变社会交往与社会关系形态，中国式现代化步入关键阶段，“十五五”规划对基层治理、凝聚服务群众提出更高要求。中央将社会工作提升至国家治理的战略层面，这一系列制度安排背后，蕴含着怎样内在的逻辑？

回答这个问题，需要把目光拉长。从中国式现代化的历史进程来看，社会工作并非新生事物。新中国成立以来，伴随现代化建设的推进，社会工作实践持续迭代演进，在不同历史阶段呈现不同形态、承载不同使命。

立足新时代、面向新征程，社会工作由此站上历史新方位。这个新方位是什么？它从哪里来？又将往哪里去？

《关于加强新时代社会工作的意见》明确指出：“社会工作是党和国家工作的重要组成部分，事关党长期执政和国家长治久安，事关社会和谐稳定和人民幸福安康。”这一定位，将社会工作提升到了前所未有的战略高度。

本文试图从历史生成、形态迭代、系统建构、时代变局等维度，回答一个根本问题：社会工作何以站上历史新方位？

一、历史起点：从“一盘散沙”到“组织起来”

理解社会工作何以站上历史新方位，需要回到中国式现代化的历史起点。

1840年之后，中国遭遇“数千年未有之大变局”。传统的社会结构——以宗法制度为纽带、以乡土社会为基础、以皇权不下县为特征的治理格局——在外来冲击下加速瓦解。辛亥革命推翻了清王朝，但新的现代国家治理体系尚未建立。国家失去了对社会的有效整合能力，社会陷入了“一盘散沙”的状态。

这不是一个简单的“乱”字可以概括的。它意味着：个体从传统共同体中脱嵌出来，却未被纳入新的组织体系；各种社会力量分散存在，却无法凝聚为现代化的建设性力量。孙中山先生曾感慨“中国四万万之众等于一盘散沙”，道出的正是这一困境。

如何把亿万分散的个体重新组织起来，成为中国走向现代文明必须跨过的第一道门槛。

历史最终给出了答案：中国共产党用严密的组织体系，把人民组织了起来。党成立后不久，就建立起从中央到地方、再到基层支部的组织网络。正是靠着这张网络，党才能深入农村、工厂、学校，唤醒民众、动员群众，最终推翻“三座大山”，建立了新中国。

可以说，没有党的组织力量，就没有统一的新中国；没有把人民组织起来这个前提，一切现代化都无从谈起。而组织起来的关键，在于党的组织触角扎进社会的每一个细胞。

这里所说的“组织起来”，不局限于城市，也不局限于某一领域，而是覆盖乡村与城市、贯穿生产与生活的全社会整合过程。在农村，通过土地改革和合作化运动，农民从分散的个体被组织进集体经济组织；在城市，通过单位体制和街居体系，居民被纳入新的组织网络。两条路径殊途同归：把每一个社会成员都纳入国家建设的整体框架之中。

这一过程，正是“社会工作”在中国式现代化进程中最初的历史形态。需要特别指出的是，这一阶段的“社会工作”并非后来意义上的专业社会工作，而是指党通过组织网络联系群众、服务群众、凝聚群众的社会整合实践。它的核心功能是：把分散的个体组织起来，把组织起来的力量凝聚到国家建设的中心任务上来。

从“一盘散沙”到“组织起来”，这既是中国共产党改造社会的第一个历史性成就，也是理解社会工作历史起点的关键。社会工作的全部历史，都是在这一起点上展开的。它所承载的原始基因——连接个体与国家、提供服务与凝聚人心、化解矛盾与促进整合——在此后不同历史阶段中，以不同形态延续、迭代、跃升，最终汇聚为今天站上历史新方位的社会工作。

二、体制嵌入：计划经济下的社会工作原生形态

从“一盘散沙”到“组织起来”，中国完成了现代国家建构的第一步。但组织起来之后，如何维系这套体系的运转？如何为亿万人民提供基本的服务与保障？回答这一问题的方式，决定了社会工作在此后近三十年间的存在形态。

新中国成立之初，百废待兴，生产力水平落后，资金、技术、人才极度匮乏。要推进工业化、完成现代化原始积累，必须实行高度集中的计划经济体制。与这一宏观体制相配套的，是微观层面的单位社会体制。

单位，是理解这一时期社会工作形态的关键词。在城市，工厂、机关、学校等各类机构，不仅是工作场所，更是集经济、政治、文化、社会生活于一体的微观共同体。单位办社会——托儿所、食堂、医院、学校，一应俱全。在农村，人民公社承担了类似的整合功能，集体劳动、集体分配、合作医疗、五保供养，通过集体经济组织实现。

无论城乡，社会工作的核心特征是一致的：它不独立存在，而是嵌入于单位体制和集体组织之中，依附于行政体系运行。这就是社会工作的“原生形态”——它不是专业的、独立的社会服务，而是以单位福利、集体保障、行政服务的形式，分散在每一个单位、每一个公社、每一个基层组织之中。

这种“原生形态”有其历史必然性与合理性。在资源极度匮乏的条件下，只有通过单位的集中分配和组织的统一调配，才能以最低成本实现最基本的社会保障。正因为如此，这套体制在较短时间内完成了对全体社会成员的基本覆盖——尽管水平不高，但覆盖面广、稳定性强。

但它也有内在局限：政社不分，社会服务完全依附于行政体系，缺乏独立的社会领域；服务粗放，内容单一，方式简单，难以满足个性化需求；活力不足，缺乏竞争与激励，质量与效率难以持续提升。

这正是理解后来社会工作形态变迁的关键：当市场经济打破了国家与社会的高度一元化，当“单位人”转变为“社会人”，一个相对独立的“社会领域”才开始生成。而社会工作的真正独立形态，也只有在这个“社会领域”生成之后，才可能成为现实。

三、结构转型：市场经济下的多元社会生成

从农村家庭联产承包责任制到国有企业改革，从有计划的商品经济到社会主义市场经济体制的确立，改革开放从根本上改变了中国社会的组织方式。核心变化是：社会结构从“一元一体”走向“一体多元”。

“一元一体”，是指计划经济时期国家与社会高度一体化，所有社会成员被纳入统一的单位体制或集体组织，社会结构单一、同质。“一体多元”，则是在国家整体框架下，社会领域分化出多种主体、多种组织、多种诉求，各自运行、相互交织，形成新的社会生态。

分化的动力来自市场经济。首先，“单位人”转变为“社会人”。国有企业减员增效、事业单位深化改革，大量劳动者脱离原单位的全方位保障，进入市场自主择业、自主流动。

与此同时，非公有制经济蓬勃兴起，民营企业、外资企业、个体工商户大量涌现，行业协会、公益团体、社区服务机构等社会组织逐步成长。城乡之间，数以亿计的流动人口形成庞大的新社会群体，却往往难以融入原有的城市组织体系。

社会结构的分化，带来治理逻辑的根本转变。过去个人有困难找单位，矛盾在单位内部消化；现在单位不再包办一切，矛盾分散到社区、市场、网络等领域。依靠单位体制和行政手段自上而下管理社会的传统模式，越来越难以应对日益多元、流动、复杂的社会现实。

由此提出一个全新命题：当社会不再是被动接受管理的对象，而是一个有自身运行逻辑的多元领域时，国家如何重新建立与社会的有效连接？回答是：从“社会管理”走向“社会治理”，强调多元主体的协同参与。

社会工作，正是在这一结构转型中进入自主生成阶段。当单位不再包办一切，社区成为承接社会转型的基础空间；当流动人口、新经济组织、新社会组织不断涌现，需要新的组织形态和服务方式来联系和凝聚；当社会矛盾从单位内部转移到社区、市场等多元场域，需要新的机制来化解——社会工作的独立形态，正是在回应这些需求中逐步生成的。

社区服务、社会组织培育、社会工作者队伍建设，这些今天被视为社会工作核心内容的工作，正是在这一背景下从无到有、从点到面地发展起来的。

但这一阶段的社会工作仍处于“生成期”：有了独立的社会领域可以工作，有了多元的服务对象需要服务，有了初步的组织载体和专业方法，但尚未形成完整体系，尚未被提升到国家战略的高度。碎片化、分散化、局部化，是这一阶段的基本特征。

从“体制嵌入”到“结构转型”，社会工作完成了第一次历史性跃迁：从依附于单位体制的“原生形态”，走向面向多元社会的“生成形态”。但真正的体系化定型，还需要一次更深层的系统建构。

四、系统建构：从“多元生发”走向“多元一体”

市场经济催生了多元社会，网络社会则进一步加剧了这种多元性。新经济组织、新社会组织、新就业群体——这些力量各自生长、相互交织，构成了一个高度分化的社会生态。但分化本身不是目的，如何在多元基础上实现有机整合，成为必须回答的时代命题。

从“多元生发”走向“多元一体”，正是对这一命题的系统回应。

这一进程并非一蹴而就，而是经历了从局部探索到顶层设计、从被动应对到主动建构的渐进过程。

面对社会结构的深刻变化，党的十七大提出了和谐社会建设，在构建社会管理新格局的同时，党开始推动自身组织形态的适应性调整——将政党力量重新嵌入社会领域，在加强新经济组织党建基础上，通过区域化党建、社会组织党建等方式，把分化出来的多元力量重新连接起来。这一阶段的探索，为后来的系统建构积累了实践经验。

党的十八大是一个关键转折点。2013年11月，党的十八届三中全会作出全面深化改革重大部署。从经济、政治、社会、文化到生态，各领域改革协同推进；从中央到地方，从顶层设计到基层实践，治理体系的“四梁八柱”逐步确立。在这一框架下，社会领域的治理逻辑也发生了根本转变：不再是“头痛医头”的应急式应对，而是着眼于全域统筹、系统集成。

十九届四中全会是又一个标志性节点。中国特色社会主义制度体系的“四梁八柱”由此定型，社会治理体系作为其中的重要组成部分，获得了清晰的制度定位。全会进一步夯实共建共治共享的社会治理制度，完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，一套多元主体协同发力的治理框架走向制度化。

与此同时，平台经济蓬勃发展，新就业群体规模持续扩大，人的生存形态从物理空间延伸到网络空间——社会结构的双重分化，对治理体系提出了双重挑战。回应这一挑战，既需要线下组织网络的全域覆盖，也需要线上治理能力的同步构建；既需要对新经济组织、新社会组织的有效引领，也需要对新就业群体的联系服务。

这种“多元一体”，既不同于计划经济时期“一元一体”的高度统合，也不同于西方多元主义下的碎片化竞争。它是在党的统一领导下，各类主体各归其位、各展其长，又通过制度化的渠道和机制连接为有机整体。从社区到楼宇，从线下到线上，从传统领域到新兴领域，一张覆盖全域、贯通层级的治理网络逐步织密。

对社会工作而言，这一阶段的意义在于：它从“生成期”的碎片化探索，走向了“体系化”的系统建构。组织载体日趋完善，制度框架逐步定型，服务能力持续提升。社会工作不再是个别领域、个别群体的局部工作，而是被纳入国家治理体系的整体框架之中，有了清晰的功能定位。

五、时代变局：新质生产力带来的全新治理课题

当社会工作刚刚完成体系化建构，一轮更深层的变革已经到来。

新质生产力以人工智能、大数据等前沿技术的集群式突破为特征，正在深刻改变社会交往与社会关系形态。这场变革对社会工作提出的挑战，不是原有框架内的“量”的增加，而是治理逻辑层面的“质”的跃迁。

首先，社会主体正在发生结构性变化。

人工智能工具让一个人可以完成过去一个团队的工作，“超级个体”“一人公司”从概念变为现实。与此同时，外卖骑手、快递小哥、网约车司机、网络主播等新就业群体，他们流动性强、组织化程度低，传统的思路难以有效覆盖。

其次，治理场域正在从物理空间延伸到数字空间。

人的生存形态不再局限于物理空间，而是同时存在于虚拟社群、平台生态、算法系统之中。传统以物理空间为载体的组织覆盖方式，难以触达这种“双重空间”中的个体。如何让社会工作同时扎根物理空间和数字空间，成为必须回答的问题。

再次，算法治理提出了新的命题。

AI算法正在深刻影响城市治理——交通调度、社区安防、资源分配、信用评估，算法无处不在。这些挑战的实质，是社会结构的分化程度进一步加深、治理场景的复杂程度进一步升级。

这并不意味着既有社会工作体系失效，而是意味着它必须完成一次新的跃升。社会工作要真正站上历史新方位，就必须回应这一变局。

这正是新时代社会工作面临的全新历史性课题。

六、方位内核：新时代社会工作的新内涵

从计划经济时代的体制嵌入，到市场经济时期的结构转型，再到新时代的系统建构，社会工作沿着中国式现代化演进脉络，完成了从原生依附、自主生成到体系定型的完整迭代。伴随新质生产力与人工智能全面重塑社会形态，社会工作由此站上前所未有的历史新方位。

新时代社会工作之“新”，不是工作内容的简单增补，而是定位、范式、场域、机制的系统性跃升。

定位之新：从领域业务上升为国家战略。过去，社会工作多被界定为民政、社区、群团等条线的具体业务。2023年党的二十届二中全会审议通过的《党和国家机构改革方案》决定组建中央社会工作部、2026年《关于加强新时代社会工作的意见》出台，明确社会工作是“党和国家工作的重要组成部分”，事关党长期执政和国家长治久安。

范式之新：从末端应对转向源头建构。传统社会管理侧重自上而下的管控，社会治理强调多元协同，新时代社会工作则进一步向前延伸，把矛盾化解在基层，更致力于从源头培育社会秩序、凝聚人心共识；不止于民生服务供给，更着力重塑社会联结、夯实社会根基。这是一场从被动管控到主动建构的根本性范式变革。

场域之新：从物理空间拓展为虚实全域。传统社会工作的场域集中在街道、社区、单位等实体空间。数智时代，人的生产生活全面延伸至虚拟空间，超级个体、新业态群体、线上社群、算法治理形成全新治理场域。社会工作顺势迭代，从“线下深耕”走向“虚实融合”，实现全域覆盖。

机制之新：从分散条线迈向系统集成。长期以来，社会工作分散在多个部门，条块分割、各自为战。新时代构建起党委统一领导、社会工作部统筹协调、多部门协同联动、全社会广泛参与的新机制。这不是简单的职能整合，而是治理体制的系统性重构，从“九龙治水”走向“一盘棋”。

定位、范式、场域、机制的四维跃升，共同构筑了新时代社会工作的方位内核。这场变革标志着社会工作从现代化建设的“配套工程”转变为“基础工程”，从社会领域的局部实践升级为国家治理现代化的战略支撑。

七、使命锚定：历史新方位下的战略价值

站上历史新方位，意味着社会工作被赋予了前所未有的时代使命。

历史使命：承接社会重构的演进逻辑，推动中国式现代化社会建设制度走向定型。

从“一盘散沙”到“组织起来”，从“一元一体”到“多元一体”，中国式现代化经历了社会重构的漫长演进。“十五五”时期是夯实基础、全面发力，迈向2035年基本实现社会主义现代化的关键期。社会工作也需在跃升阶段实现体系化定型：把分散探索系统化、成熟经验制度化、局部实践整体化。社会工作的历史使命，就是推动中国式现代化社会建设制度走向定型，让多元主体在制度框架内有序运行，在分化中保持整合、在活力中守住秩序。

治理使命：破解多元社会、数字社会、新质社会的治理难题。

我们要着力破解治理命题。一是多元社会的整合命题——新经济组织、新社会组织、新就业群体诉求多元，如何纳入整体治理框架？二是数字社会的覆盖命题——人的生存延伸至网络空间，传统组织网络如何有效触达？三是未来社会的适配命题——组织边界模糊、人员流动加剧，传统模式如何迭代更新？这些都需要社会工作持续探索、主动建构。

政治使命：夯实党的执政根基，凝聚最广泛的群众力量。

社会工作本质上是党的群众工作。时代场景变迁，但把群众团结在党的周围始终是核心使命。多元社会凝聚共识难度加大，数字空间联系渠道转换，新质社会服务方式更新。社会工作要在新条件下找到联系群众、服务群众、凝聚群众的有效路径——这是夯实执政根基的政治任务，也是长治久安的战略工程。

时代归宿：以高效能社会工作支撑中国式现代化行稳致远。

中国式现代化正从“跑道滑行”转入“起飞爬升”，需要稳定的社会环境和内生动力。社会工作通过化解矛盾、供给服务、凝聚共识，以高效能治理促进高质量发展和高水平安全良性互动，为现代化跃升提供基础支撑。它的力量不在宏大叙事，而在润物无声：让每个个体找到归属，让各类力量发挥作用，让社会在有序运行中积蓄动能。

从新中国成立以来的社会重构，到新时代站上历史新方位，社会工作承载的不只是一项工作的迭代，更是中国式现代化进程中的持续探索。根基在基层、在群众、在每一次实践之中。

(作者为上海高校智库·复旦大学政党建设与国家发展研究中心主任，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师)