【作者】陈鹏宇、刘璐（四川大学法学院博士研究生）
【来源】北大法宝法学期刊库《南海法学》2026年第4期（文末附本期期刊目录）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：数字技术的进步推动了网络平台权力的崛起，政府和平台的公私合作模式重塑了网络内容治理的基本结构。网络内容领域平台权力具有来源特殊性、运行公共性和效力强制性的基本特征，加强平台权力的法律规制非常有必要且迫切。在现有的网络内容治理框架下，平台权力规制模式片面追求内容治理目标，粗放型执法缺乏精准性和回应性，对平台侵害用户权益的保护不足。平台权力的行政规制面临效能困境，司法监督存在功能局限，规制质效不能满足平台技术跃迁的实践需求。我国应当加强平台算法透明与算法审查机制、平台规约审查机制、平台纠纷解决机制、个人信息保护机制的建设，构建网络治理领域规范、高效的平台权力规制体系，实现内容治理与权益保护的目标平衡。
关键词：平台权力；网络内容治理；算法治理；网络暴力治理；个人信息保护
目次 一、问题的提出 二、网络内容平台权力的基本特征 三、网络内容治理视域下平台权力的规制困境 四、网络内容治理视域下平台权力规制的法治路径 结语
一
问题的提出
在互联网发展初期，学者们对网络空间的新世界抱有一种乌托邦式的期待，即网络技术将彻底改变社会结构、消解偏见和不平等，也不再需要物理世界的政治支配和法律规制。然而随着网络技术的实践应用，即使是最极端的网络空间自由主义者也不得不承认，网络空间与物理世界之间的差异并没有那么大，网络空间很大程度上仍然只是物理世界的镜像映射。网络传播不仅将物理世界中谣言、仇恨投射到虚拟空间中，还带来了道德审判、群体对立和集体暴力的新问题。数字化社会乌托邦幻象的破灭，表明网络空间的治理不仅依然有赖于现有法律的规范供给，还需要规制体系和能力的革新以回应网络治理的新需求。
党的二十大报告明确指出，要“健全网络综合治理体系，推动形成良好网络生态”。党的二十届四中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，从繁荣发展社会主义文化、推进国家安全体系和能力现代化等方面提出对网络内容治理的新要求。中共中央政治局2025年11月28日下午就加强网络生态治理进行第二十三次集体学习，习近平总书记强调要健全网络生态治理长效机制，着力提升治理的前瞻性、精准性、系统性、协同性。在党中央集中统一领导下，健全网络综合治理格局，形成治理合力。要采取政策指导、行政许可等举措，推动行政监管与行业自律相衔接，统筹推进网络领域立法、执法、司法、普法。我国以《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）和《互联网信息服务管理办法》为核心，先后制定了多部部门规章，网络内容治理法治化和规范化取得了成效。然而反思网络内容平台治理的现状，我国网络内容治理过于依赖以平台自律为核心的私法治理模式，这种模式以侵权法路径为核心，依赖于被侵权人主动寻求名誉权、隐私权的救济，包括“通知－删除”规则、“红旗原则”等。这种模式源于治理结构的变迁，数字技术的进步推动了网络平台权力的崛起，打破了传统的“政府－公民”二元治理结构，形成了“政府－平台－用户”的三元结构。“政府管平台，平台管用户”的治理模式的形成，使平台企业从被治理者转变为政府合作治理的伙伴。
平台在网络内容治理中既是参与者也是治理者，必须从综合治理体系出发细化治理权责和加强平台监管，落实党的二十届四中全会和习近平总书记重要指示精神。反思现有的治理模式的问题，一是缺乏有效的平台权力外部监督机制。权力必须在有效监督下运行，平台权力规制不能只依赖内部自律。现有研究提出的外部监督机制，主要依赖司法对平台权力行使的实体公正性和程序正当性予以审查。然而在网络内容治理中，用户对平台间处罚（账号封禁、可见性限制）不服主要依靠内部申诉，用户难以付诸法院解决，平台权力的司法监督则难以发挥作用。二是平台权力规制缺乏体系化建构。“守门人”理论和“私权力”规制均主张为平台设定义务实现权力规制，但这些义务设定不仅在表现形式上兼有原则和规则，在规范来源上也散见于不同层级、不同领域的规范中，还没有为违反义务设定具体的责任机制。三是平台权力规制回应性不足，现有研究引入的传统公法原则不能完全回应平台特征，缺乏对平台算法和平台规约的审查机制。
现有法律规制主要指向行使公权力的政府，法律将平台作为普通企业予以监管，缺乏针对平台权力的规制设计。为加强平台权力规制，有学者提出“守门人”理论，通过赋予平台相应监管义务实现对平台权力的规制。也有学者进一步引入“私权力”概念，将过罚相当原则、比例原则等公法原则引入平台权力规制。这些观点虽对网络内容平台治理有一定价值，但是缺乏一个体系化的整体构想，也缺乏进一步贴合网络平台权力特征的治理回应。鉴于此，本文拟聚焦网络内容治理领域，在探析平台权力基本特征和权力规制现有问题基础上，提出平台权力体系化法律规制的基本构想，以期为网络内容治理实践提供理论指引。
二
网络内容平台权力的基本特征
（一）网络内容平台权力来源的特殊性
网络内容平台权力的来源是特殊的，这体现在它与行政授权在诸多方面存在区别。行政授权通常是指国家通过法律直接规定或者间接允许（授权）行政机关自主决定，将特定的行政职权等行政事项授予行政机关之外的私人主体来行使的模式。平台权力并非直接由法律法规授权而产生，而是首先来源于技术优势和市场认可。平台首先依靠技术的先进性吸引用户，获得市场地位和管理能力，从而内生出对本平台范围内各类用户的管理权力。现有法律法规对平台参与治理确实采用所谓“法律课予公法义务”形式，但平台并非仅是行政机关执法的协助者，而是切实拥有对用户科以处罚的权力，已然脱离履行公法义务的协助者角色。
网络内容平台权力首先来源于技术，这体现在通过技术获得的对网络用户以及公共舆论的影响力。首先，技术本身造就了网络平台的基本功能，平台通过技术实现连接组织功能，致力于促进不同用户尤其是其他服务提供者与终端用户之间的互动。平台利用算法汇集、推送和提供各类信息服务，创造信息交流的虚拟空间，从而获得和汇聚大量的服务提供者和用户的信息和资源。网络平台建设、管理的关键技术主要由平台自身主导，政府和公民极少参与其中，平台自然成为平台管理规则的制定者、网络监管的执行者和网络纠纷的裁决者。其次，技术赋予网络平台管理能力。平台为服务提供者和用户提供空间和服务，而这并非没有代价的，服务提供者和用户必须将自身部分权益让渡。平台从而通过技术掌握了大量的数据、信息、资源，成为信息不对称状况下的优势方。包括算法在内的平台关键技术由平台自身掌握，平台能够不断改进和更新运行底层技术、推荐算法，这使得平台拥有对用户准入控制、对用户账号管理、对平台内信息传播控制的强大能力。平台拥有支配和控制用户的能力，而用户明显缺乏监督平台的能力，平台成为技术能力不对称状况下的优势方。
平台权力还来源于市场和用户的认可。首先，平台通过技术功能获得市场和用户的认可，市场和用户从而不得不让渡权利给它。平台通过不断增强自身功能的强度和不可替代性，增强使用者“黏性”或者与其深度绑定。这种扩张趋势催生了超级互联网平台，例如中国的社交媒体巨头微信及WeChat的合并月活跃账户数（MAU）为13.43亿，QQ的智能终端月活跃账户数为5.54亿。全球社交媒体巨头Meta公司拥有Facebook、WhatsApp、Instagram等知名社交平台，其家族月活跃用户（Family MAU）更是达到了惊人的39.8亿。这些超级平台深度介入用户即时通信和信息传播，为不同服务建立关联黏性，导致普通用户如果拒绝超级平台的这些服务，便会在数字社会中寸步难行。用户要想获得平台服务，不得不同意平台的用户协议并承诺遵守社区公约。这些用户协议和社区公约中包含了用户对自身权益的让渡，以及对平台管理权力的认可。其次，用户对平台权力的主动认可，是使用者使用过程中无形间形成的。比如有学者指出，平台权力体现在成员间交往过程中自然形成的影响力，这种影响力不是组织法定授予的，而是被成员自觉认可的。
平台权力在一定程度上得到了规范的认可。首先，行政机关通过法规、规章实质上赋予了网络平台认定违法有害信息的权力。例如《网络信息内容生态治理规定》通过明示列举的方式列明了网络平台不得传播和应当处置的信息，但这种列举方式只是提供了一个抽象的集合种类。如何解释条文、如何认定信息均实际由平台完成，网络平台实际上获得了认定有害信息的裁量权。其次，行政机关通过法规、规章实质上承认了网络平台采取处置措施的权力，规定网络信息内容服务平台可以对违反规定的网络信息内容生产者，依法依约采取警示整改、限制功能、暂停更新、关闭账号等处置措施，及时消除违法信息内容，保存记录并向有关主管部门报告。在不违反法律法规规定的前提下，认定是否违反规定、决定采取何种措施以及如何执行这些措施，皆由平台负责。平台为符合这些规定的要求，必然对平台内服务提供者和用户行使权力。
（二）网络内容平台权力运行的公共性
首先，网络信息内容服务平台有权力针对不特定的平台公众。平台权力运行的范围仅限于本平台内，但网络平台本身具有开放性，网络平台用户可以任意访问平台并使用平台功能。因此，平台权力作用对象实际上是不特定的，很难为权力作用对象划定确定的范围。
其次，网络内容平台权力影响公民言论表达。言论自由（Freedom of Speech）从一种自由主义（libertarian）理论主张逐渐与政治权利、政治原则结合起来，最著名的莫过于美国宪法第一修正案对于公民个人表达权利的确认和保护。公民享有言论自由权已经是世界各国的普遍共识，我国宪法第三十五条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”言论自由并非没有限度，它不能危害国家和社会的秩序，也不能侵害其他公民或者组织的正当权益。无论对言论自由予以何种程度保护或者何种方式限制，言论自由从起源开始就被认定为是一项公共自由，并且作为一种公民的公法权利延伸到公众辩论和公共决策之中。
最后，网络内容平台权力影响公共舆论和公共秩序。网络平台的出现对公共舆论的影响是结构性的，自媒体以平台为载体颠覆了传统媒体的地位，网络信息传播机制实现颠覆性再造，网络信息的获取来源充分多元化，网络传播“去中心化”特征凸显。这种公共舆论的影响也体现在政治领域，有学者指出，如果要总结美国言论自由的传统模式，最形象的莫过于欧文·费斯的“街头发言者（the street corner speaker）”模式，而现在公共话语的集散地不再是“街头”或传统媒体，而是转移到了互联网平台。长期以来，新闻媒介被认为是与立法权、行政权、司法权并列的“第四权力”，这种结构性力量的主导权不仅由线下转移到线上，而且向传统媒体平台、网络意见领袖、新媒体、自媒体转移。在这种扁平化、多元化、开放式和交互式的结构下，平台通过对推荐算法、社区管理、信息过滤的控制，获得了影响公共舆论的强大权力。这种平台权力形态不断进化与演变，甚至在某些方面已经超越了政府的公权力，成为数字时代的新型“利维坦”。
（三）网络内容平台权力效果的强制性
网络内容平台权力效果的强制性体现为平台处置用户的单向支配性和惩罚性。与行政处罚类似，平台权力对用户的处罚并非补救实际损害或者防范现实风险的必要手段，具有单方实现的具体内容和核减权益的直接效果。网络内容平台权力的具体表现包括：
第一，平台对规约的制定权。平台有权制定本平台的管理规范，这主要包括两类表现形式，一类是内含管理规范的用户服务协议，比如《腾讯用户服务协议》《“抖音”用户服务协议》《微博服务使用协议》等。另一类是平台管理公约，例如《微信公众号平台运营规范》《抖音社区自律公约》《微博社区公约》等。这些平台规约直接或者间接对所有使用平台的用户设定了权利和义务，是一种针对不特定用户的管理行为，因此有学者将其称为“准立法权”。平台规约的制定过程均由平台自身主导，其他服务提供者或者用户难以参与其中，也没有影响平台规约制定的途径。平台规约的内容主要针对平台内用户的权利义务，体现出平台对用户的单向支配。
第二，平台有权对平台账号进行管理。平台掌握了对账号的管理，可以为注册账号限定一定的条件，或者要求用户提供一定的信息。平台可以对账号进行分类管理，例如抖音平台制定《抖音资讯类账号信息管理规范》，将账号划入固定的类别，并设定特别的管理要求。对于违反管理规定的用户，平台有权采取注销账号、封禁账号、限制流量、强制添加标签等手段。例如美国社交媒体巨头“X”在政府官方账号、媒体账号上添加相应的标签，该行为实际影响账号持有者的利益而引发争议。注销账号、封禁账号、限制流量则是直接对整体账号的处罚措施，通常适用于比较严重的违规行为。
第三，平台有权对信息内容进行审查，可以直接删除、限制传播、强制添加说明。例如微博平台根据《微博社区公约》判定部分平台信息属于营销信息，则可以采取屏蔽、限制展示等措施，使得信息传播的流量大幅度下降。平台内发布内容既是所有人表达权的具象化，也关涉所有人的经济利益，对账号和发布内容的管理、审查和处理不仅是对言论表达权的限制，也是对财产性利益的限制和减损，体现出平台权力效果的惩罚性。
第四，平台有权受理和裁决纠纷。平台在其规约中规定了一旦发生纠纷用户向平台的申诉途径，例如《微博社区公约》中规定用户可以通过线上人身权益投诉和线上投诉（其他类别）的形式向微博提出维权投诉。平台不仅是申诉的受理者，也是申诉程序、申诉方式、申诉依据等规则的制定者，平台最终作出裁决并采取相应处置措施。这种内部性特征突出的纠纷裁决模式，实质上进一步加强了网络平台的权力。平台权力效果的强制性十分突出，但是平台权力外部监督不足。
三
网络内容治理视域下平台权力的规制困境
网络内容平台权力的特征证明了平台对用户行使权力不是一个以意思自治为核心的私法问题，而是一个关涉公共利益的公法问题，因此有必要引入公法规则来规制平台权力。我国在《网络安全法》《网络信息内容生态治理规定》《网络暴力信息治理规定》等多部法律法规中，分散规定了对平台权力的规制，但其基本的规制模式均为义务设定模式。义务设定模式督促平台治理有害信息，但在一定程度上不利于对用户合法权益的保护，行政执法与司法监督对平台权力的规制效果不佳。
（一）平台权力规制目标的片面性
网络内容治理中对平台权力规制的核心目标应当有二：一是通过设定义务和责任督促平台加强内容审查和自律治理，避免平台为了追求经济利益放任有害信息的传播；二是督促平台保障公民表达权利、经济利益和其他合法权益，避免平台对用户的“任意霸凌”。
我国内容治理规范主要偏向于内容审查目标。首先通过设定平台义务规制平台权力，即采用明示列举的方式列明平台应当认定和处置的非法有害信息，这一做法源于《互联网信息服务管理办法》的“九不准”规定。然后通过规定平台责任规制平台权力，即明确平台处置不当的责任后果，例如《网络信息内容生态治理规定》规定网信部门有权对违反规定的网络信息内容服务平台，采取约谈、给予警告、责令限期改正、责令暂停信息更新等措施。规定还提出通过建立健全网络信息内容服务严重失信联合惩戒机制，对严重违反本规定的网络信息内容服务平台采取限制从事网络信息服务、网上行为限制、行业禁入等惩戒措施。这些规范为网络信息平台设定的义务主要是对违法有害信息的处置，缺少对平台权力规范行使的要求。
现有的平台权力规制模式实质上促进而非规范平台权力的行使。网络信息服务平台受到责任机制的影响，会更加积极地行使权力，加大对用户信息的审查力度。在认定违法有害信息、采取处罚措施时会偏向于严格认定，甚至出现“宁可错删错封，也不放过”的情况。规范平台权力是世界各国法律规范的主流，欧盟的《数字服务法》（The Digital Services Act）使用多个条款对平台权力规范行使提出了一系列明确、有效、可预测和平衡的统一尽职要求，包括保障服务接受者言论和信息自由权、尊重私人和家庭生活权、个人数据保护权、不受歧视权（the right to non-discrimination）和获得有效补救权（the right to an effective remedy），以机器可读格式公开年度报告说明其进行的内容审核情况等。
与之相对，我国法律法规中的规制机制缺乏对平台行使权力的规范，权力规制倾向于单一治理目标。探究这种单向规制局限的原因，根本在于我国对内容治理领域缺乏一个统一的规制思路和对应的立法规范。《网络信息内容生态治理规定》和《网络暴力信息治理规定》等规范的立法目的是对网络有害信息的治理，因此在规制设计中偏向于督促平台履行内容治理义务也就不足为奇了。欧盟的《数字服务法》则是将数字平台服务领域的规则统一立法，体系化地平衡了平台内容治理与用户权益保障。我国的数字平台服务高度发达，并且还处于快速发展过程中，但是平台权力规制仍存在单向局限，相应的法律规范配套尚显不足。
（二）平台权力行政规制的效能困境
《网络安全法》规定行政主管部门有权对数字平台未处理违法信息的行为，进行没收违法所得、罚款、关停业务、吊销证照等处罚。网络内容治理中，行政主管部门受制于监管成本和效率，难以回应平台权力规制需求。国家网信办作为我国网络治理的主管部门，主要承担管理职能，具体的网络执法职责仍由公安机关承担。网络违法信息数量巨大，例如2023年全国公安机关开展网络谣言打击整治专项行动，累计整治互联网平台近8000家，关停违法违规账号多达21万余个，清理网络谣言信息70.5万余条。互联网平台日常管理中，平台行使权力处置违法有害信息的数量远超公安机关处理的数量。
行政主管部门难以精准识别平台违反规定的情况，平台权力监管面临“成本－效率”难题，因此网信部门难以在实践中及时回应平台滥用权力产生的问题，而只能通过制定部门规章或者对部分重点、热点案件办理的方式，履行相应的管理职能。例如国家网信办开展“清朗·生活服务类平台信息内容整治”专项执法，关闭网站562家，下架应用程序201个。又例如网信部门依法查处小红书平台破坏网络生态案件，对小红书平台采取约谈、责令限期改正、警告、从严处理责任人等处置处罚措施。网信部门对头部社交媒体豆瓣网予以多次行政处罚，累计罚款900万元，并责令其停止和纠正违法行为。行政执法机关开展行政执法专项行动能够集中整治网络内容领域的违法行为，但也暴露了日常执法监管中仍存在大量问题，粗放型的执法不能实现对大量违法行为的精准治理。
网络内容治理中，行政主管部门主动监管模式还受制于利益保护平衡。网络平台在面对大量繁杂信息的审查时，也依赖各类算法决策工具，因此平台权力的行使虽然外显于对用户的处罚，但实际上内藏于平台运行算法和审查算法之中。平台的运行算法和审查算法是平台企业的核心资产和商业秘密，网信部门虽然拥有算法监管的技术能力，但必须承担主动开展对这些算法审查的风险。网信部门要平衡保护企业合法权益和规制平台权力的职能，主动审查模式难以发挥作用。
（三）平台权力司法监督的功能局限
在网络内容治理领域，平台权力规制主要依靠自律机制，实践中司法监督发挥作用的案例较少。也有部分用户或者服务提供者通过合同纠纷、不正当竞争等事由提起了民事诉讼。但从结果来看，司法审查发挥的平台权力规制作用仍然不佳。在已有的案例当中，法院的判决主要是支持平台权力的行使，从而加强对有害信息的治理。例如在“郑某某诉北京某科技公司网络服务合同纠纷案”中，人民法院认可用户协议中短视频平台对发布不良信息账号予以封禁。另一类是法院依法对平台内用户或者服务提供者的侵权、不正当竞争行为予以规制，例如在“某计算机系统公司、某科技（深圳）公司与杭州某科技公司不正当竞争纠纷案”中，法院综合适用《中华人民共和国民法典》的“数据保护”条款和“互联网专条”认定微信社交数据的性质及数据爬取行为的不正当性，规制平台内的不正当竞争或者侵权行为。
司法审查对平台权力的规制效果不明显，主要受制于法院对平台自治权的尊重。法院在审查平台用户协议、社区规约过程中，普遍将内容认定为普通的格式条款，因此主要审查平台是否尽到告知义务，对于涉及权利义务的关键条款，是否采用加粗字体、下划线等措施尽到提醒义务。平台将包含对用户处罚的各类权力以用户协议或者社区规约的方式呈现，用户要使用平台服务就必须同意这些条款，从而成功躲避了平台权力的司法监督。有学者以92例对平台处理违规用户行为进行实体审查的案件为样本，对平台“采取处理措施”环节的审查中有58%的案件采取完全意思自治主义，法院通常以不过多干预平台自治为原则，径行认可平台对用户作出的严厉处理措施。为达到平台权力规制的目的，人民法院既要进行合法性和合理性的双重审视，又要尊重平台自治权，这在司法实践中确有相当的困难。
四
网络内容治理视域下平台权力规制的法治路径
（一）加强网络信息内容服务平台算法审查机制建设
在网络内容领域，平台的算法可主要分为运行算法和审查算法两类。平台运行算法是指维持平台运行所必需的算法，平台审核算法则是指平台用于内容审查（content moderation）决策所依据或者使用的算法。司法案例中对平台内容审核算法的审查规则属于事后监督，但仍不影响其对前期审查机制建设的参考与启发。“许某某与杭州某软件服务公司网络服务合同纠纷案”被认为是首例对网络平台利用算法自动化决策进行司法审查的案例，法院在判决中提出对平台自动化算法决策规制的审查标准，包括遵循公开透明、平等公平、科学合理、安全可靠的原则，以及算法公开规则、合理解释技术原理、第三方专业机构验证等规则。
从网络治理中平台算法审查的基本构成上讲，核心是算法公平审查和算法向善审查。算法公平审查是指行政主管部门审查平台运行和内容审查所使用的算法是否遵守非歧视和公平原则。所谓歧视是指违背平等权的行为，根源于个体偏见，呈现为基于性别、残障、种族、传染病病原携带等特定群体身份实施的区别对待或造成的区别影响。它也并非技术创新的产物，而是将数字技术作为歧视的表达载体。这种歧视有别于平台所使用的个性化算法推荐导致的差异，算法基于用户的兴趣爱好差异化设置内容的推荐程度、流量多少是正当的商业行为，不应当认定为算法歧视。在平台运行算法中的歧视主要有三个来源：一是算法的设计者将歧视直接投射到底层算法中，这使得算法本身就带有歧视；二是用以训练和喂养模型的数据中包含歧视，这使得算法在训练中带有歧视；三是算法模型在不断改进过程中受到歧视信息的影响，这使得算法在商业运用中带有歧视性。
算法向善审查是指行政主管部门审查平台是否坚持主流价值导向，优化信息推荐机制。《网络信息内容生态治理规定》一方面列举了鼓励网络信息内容生产者制作、复制、发布的信息，并要求网络信息内容服务平台坚持主流价值导向，重点呈现和推荐这些内容。另一方面，明确要求平台对违法有害信息采取控制传播、断开链接、删除等处置措施。平台应当在运行算法设计中加强主流价值的推广，实现算法向善的目标。平台在审核算法设计中加强对违法有害信息的识别，由算法自动处置或者提醒平台管理者及时处置。
从网络治理中平台算法审查的具体措施上讲，核心包括透明公开、定期报告、结果审查、人工复核等规则。一是公开透明规则。知情和透明是算法审查的前提，欧盟《数字服务法》要求平台说明任何用于内容审核、可能限制服务提供的政策、程序、措施和工具（包括算法决策和人工审核）的依据信息。我国应当要求平台使用为一般公众所能理解的可读性文件，向使用者公开算法公平和算法向善的情况。这种公开不是一次性的，平台应当更新和发布算法的调整情况。二是定期报告规则。作为事前审查备案制度的一部分，平台须以定期报告的形式向监管部门报告平台运行和内容审查的基本情况，包括但不限于算法公平和算法向善情况。平台应当如实报告并配合监管部门的行政检查，不如实报告的应当承担相应的法律责任。三是结果审查规则。行政主管部门应当建立符合平台算法审查需求的行政检查模式，将“运动式”的专项执法运动转化为常态监管与重点监管相结合的模式，定期对算法运行和审核的情况进行有抽样范围的调查，以结果审查的方式审查平台履行算法公平和算法向善义务的情况。四是人工复核规则。我国多个社交媒体平台在内容审查中均借助自动化算法展开，这不仅对平台用户程序权利构成挑战，使用不成熟算法也可能导致审查错误，因此，平台使用自动化决策系统进行内容审查，必须建立通畅有效的人工复核和申诉救济机制，没有建立有关机制的应当承担法律责任，由行政执法机关予以行政处罚。
（二）完善网络信息内容服务平台规约审查机制
平台规则审查应当坚持“事前备案监督为主，事后纠正补充”的原则。有学者提出，政府作为公共利益的守护者，可以提供行政指导与监管来限制平台重要规则制定过程中的利益汲取，弱化其逐利底色。这种观点实际是将监督的压力传导至司法审查监督，然而我国平台权力司法监督的主要目的是解决具体纠纷，因此司法程序中没有对平台规则展开连带审查的机制，对违反宪法和法律的平台规则采取不予认可和适用的态度。因此，我国应当建立以备案审查为主的平台规约监督机制。
有学者建议将包括用户服务协议、个人信息及隐私政策、平台管理细则在内的超级平台规则认定为“准行政规范性文件”，从而将其纳入备案审查的范围。这对网络内容规约审查机制的建设颇具启发性，但仍存在一定局限性。国家互联网信息办公室（以下简称“网信办”）是平台权力规制的主管部门。网信办是国务院的下属部门，有“指导、协调、督促有关部门加强互联网信息内容管理”和“依法查处违法违规网站”等职责。备案审查制度是全国人民代表大会常务委员会依法行使宪法、法律赋予监督职权的具体制度，其监督对象是公权力机关，网络平台不属于其监督范围。网络平台规则存在违反宪法和法律的情况，应当依法由监管部门予以审查纠正。政府网络监管部门要求平台在一定的期限内先提交自治规则文本，并对其进行备案审查是更适当的制度设计。
我国网信部门应当建立平台规则备案审查机制，该机制的运行需严格遵循以下基本要求。第一，及时报送与审查生效规则。网络平台应当将制定的各类用户协议、社区规约、隐私条款或者其他规则及时报送网信部门审查。未经网信审查的平台规约不能产生效力，平台援引无效规则作出的处罚应当被撤销。第二，实质审查原则。网信部门应当对平台报送的规则展开实质审查，以合法性审查为基础，重点审查平台内容治理和用户权益保障两个领域。不符合要求的平台规则应当予以修改，否则不能通过审查和产生效力。网信部门的平台规则备案审查不是一种行政指导行为，而是一种具有强制力的行政执法活动。第三，全面审查原则。重点审查合法性和合理性，制定程序不作为审查重点。网信部门应全面审查平台规则的内容，首先审查平台规则是否违反宪法和法律，要求平台修改不合法的规则。其次网信部门以比例原则为核心审查平台内容治理和用户权益保障。平台规则应包含对《网络安全法》规定的违法有害信息治理的规则和措施，明确对用户个人信息权、申请救济权和其他合法权益的保护规则和措施。行政主管部门应当鼓励平台建立规则制定过程中的公众参与、专家意见等制度，但不应将其作为重点审查内容，在不影响平台规则内容的前提下允许平台选择适当的制定程序。
（三）健全网络信息内容服务平台纠纷解决机制
在网络内容领域，平台纠纷解决机制的功能在很大程度上被低估了，纠纷解决机制不仅能保障用户的基本权益，更通过具体纠纷的解决发挥监督平台权力的重要功能。如前文所述，网络纠纷解决机制研究中司法监督的功能局限难以避免，研究者也不断寻找司法审查以外的纠纷解决机制。Alternative Dispute Resolution（ADR）作为一种非诉讼纠纷解决程序或机制，包括调解、仲裁和小型审理等方式，在网络纠纷中能发挥技术专业性上的优势。随着远程技术的发展，ADR逐渐发展为Online Alternative Dispute Resolution (ODR)，在线争端解决机制不仅保留了ADR的技术专业性和对抗程序（Adversarial procedure），还具有解决纠纷方式灵活、处理争端高效、低收费（Low Cost）、适用规则灵活和克服管辖权困难的优势。总的来看，网络纠纷数量大、技术性强的特征，必然要求相应的争端解决机制高效而专业，同时具备权威性，才能达到权利保护和权力监督的双重目的。
在网络内容治理领域，为求纠纷解决的效率、专业性、权威性，保护公共利益，可以重视和发挥行政裁决制度的功能。第一，突破现有司法监督的局限，网络参与主体若主张自身合法权益，可以向网络信息主管部门申请行政裁决。行政裁决具有专业性优势，它从制度上赋予行政机关裁决与其行政管理活动密切相关的民事纠纷的权力。无论学者们如何证明网络平台权力巨大的影响，现实是法律法规仍将网络平台定义为民事主体，平台与用户间的纠纷仍然属于民事纠纷，我国行政诉讼难以发挥监督网络平台权力的功能。行政裁决为网络纠纷解决提供了专业途径，又避免了平台内部监督封闭性强、独立性缺失的问题，同时加强了对公共利益、公民权利的保护。第二，建立在线行政裁决制度。行政裁决具有程序高效的特征，它一方面简化了繁杂冗长的诉讼程序，另一方面保留了对抗程序和听证程序，有利于纠纷双方充分表达意见。我国可以结合网络领域的特征，建立在线行政裁决制度，坚持“线上纠纷线上裁”原则，统一将网络内容领域的“平台—用户”纠纷纳入线上行政裁决范围，以减轻双方当事人的负担，同时解决网络纠纷管辖权困境。第三，充分发挥行政裁决的权威性。网络信息主管部门作为网络平台的监管部门，作出的行政裁决结果具有权威性，能够督促平台履行裁决决定。行政裁决高效率、高权威、低成本的特征，会促使越来越多的“平台—用户”纠纷的当事人选择这一救济途径，从而起到纠纷“分流阀”的作用，完善多元纠纷解决机制，缓解诉讼端压力。
加强行政裁决与执法监督、司法监督之间的分工与协作。一是网络信息主管部门可以将行政裁决中发现的普遍性、共同性的问题，转化到行政执法领域，综合利用平台规约审查和日常执法来解决，从而提高执法的回应性和精准性。二是妥善处理行政裁决与司法监督的关系。如果当事人就同一纠纷并行申请行政裁决和民事诉讼的，应当尊重司法的终局性，以生效的司法裁判来撤销行政裁决。当事人认为行政机关在行政裁决中存在怠于履职或者履职不当的，还可以提请行政复议和行政诉讼，但行政复议和行政诉讼不解决“平台—用户”纠纷的具体问题，而只处理行政机关的履职问题。
围绕比例原则审查平台权力行使的合理性。网信部门在行政裁决中对平台权力合法性的审查不存在特别的障碍，但是如何审查权力行使的合理性需要一个具体框架机制。如果仍然按照现有人民法院对一般信息服务合同的审查标准，则回到了司法自治的原点，不能达到平台权力规制的效果。有学者注意到这种强势权力与弱势私权的利益冲突，为规制平台过度限制社会公众的网络言论自由，有必要引入公法的比例原则。网信部门在行政裁决中对平台权力的审查，应当包括对平台规则和平台行为的一体审查，前者作为平台规约审查监督的一部分，并为后者的审查提供前提。网信部门在行政裁决中实际处于中立裁决者地位，应当依照纠纷的具体情况灵活运用适当性、必要性和均衡性标准，对平台违法有害信息认定、处罚措施选择的合理性进行审查，达到规制平台权力行使的效果。
（四）强化网络信息内容服务平台个人信息保护
完善网络信息内容服务平台个人信息收集使用的知情同意规则。一是严格落实《中华人民共和国个人信息保护法》的规定，网络信息内容服务平台有告知个人信息收集、使用情况以及存在风险的义务。这些内容包括但不限于平台收集的个人信息的具体范围、种类，平台收集、储存、处理、使用信息的方式与方法，这些过程中存在的风险以及平台采取的必要措施。平台使用大模型收集、处理、使用个人信息数据的，平台有义务尽可能详细解释算法作出决策的机制，以及采取相应的数据保护措施。二是以可阅读形式向用户告知个人信息收集处理规则。网络信息内容服务平台应尽可能地详细告知用户个人信息处理的机制，同时为用户提供快速阅读的摘要信息、关键信息，并尽可能使用一般公众易于理解的语言进行表述。
三是禁止将隐私政策整体作为功能使用前提。网络信息服务平台通常将隐私政策作为一个整体或者用户协议的一部分，要求用户在使用前予以同意，否则就不能使用平台的功能。我国应当在法律法规中明确禁止平台将隐私政策整体作为功能使用前提，平台必须将必要信息收集和其他信息收集政策分离，只将必要信息收集作为功能使用的前提，并且对信息收集的必要性予以说明。四是将同意收集与拒绝权制度分离。加强数据流通与个人权利的利益平衡，在将“公开”理解为一种自甘冒险行为的基础上，同时赋予信息主体明确的拒绝权。用户可以通过文字、注释或者图片水印等形式，明确拒绝网络信息服务平台或者其他用户收集、使用、转载其在平台已经公开的信息。
加强网络信息内容服务平台个人信息保护责任机制建设。一是引入比例原则审查网络信息服务平台收集、处理个人信息行为。面向人工智能时代的个人信息保护规则，需要以风险防控为核心，以国家强制力约束生成式人工智能设计者、研发者和提供者等主体的数据处理行为。比例原则实质上是在私法自治原则基础上，引入公法理念，加强对公民个人信息权利的保护。首先是审查个人信息收集目的的正当性，要求平台收集个人信息仅适用于合法目的。其次是个人信息收集必要性审查，具体体现为“最小侵害原则”和“数据最小原则”。最小侵害原则要求网络信息服务平台在收集、存储、使用信息的多种手段中，选择对用户侵害最小的一种。数据最小原则要求网络信息服务平台只要能达到平台运行的正当目的，尽可能减少收集、存储、使用个人信息。二是个人信息保护情况的报告制度。网络信息服务平台应当将本平台内个人信息保护情况定期报告网信部门，报告中对个人信息保护的情况、采取的措施和建立机制应尽可能详细地表述，接受和配合网信部门的监管和检查。
结 语
网络内容治理是一个相当特殊的治理领域，它与公民言论表达、公共舆论联系十分紧密，必然需要法律规制的介入以实现对公共利益的保护。网络内容治理中政府、平台和用户的三元结构，凸显了网络平台角色的多元性，它既是政府的监管对象又是政府的治理合作者。平台权力规制不仅要确认其合作治理者身份和义务，也应要求作为被监管者的平台保障用户合法权益。政府不应为达到网络生态治理的目的，片面地追求对平台履行治理义务的监督。通过平台纠纷解决机制，行政主管部门不仅能防止平台滥用权力侵害用户合法权益，也能进一步增强平台权力规制的精准性和回应性。为建立平台权力法律规制体系的框架支柱，我国必须持续完善平台算法透明与算法审查机制、平台规约审查机制、平台纠纷解决机制、个人信息保护机制，建立事前审查与事后监督相结合的规制机制。我国应继续围绕平台权力法律规制的核心目标，在体制机制建设端补齐短板和激发活力，健全网络生态治理长效机制，着力提升治理的前瞻性、精准性、系统性、协同性。
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《南海法学》2026年第4期目录
【习近平法治思想研究】
1.论习近平法治思想中“法治轨道”概念的实践理路
王小磊（1）
【主题研讨一：涉外法治与国际法治研究】
2.自由贸易港“境内关外”定位的规范审视
谭波、罗吉祥（16）
3.全球治理倡议下安理会改革与国际法治协同演进：实践、困境与路径
张琪悦（27）
【主题研讨二:行政法治研究】
4.合作监管视域下行业协会的功能定位和制度优化
高一帆（50）
5.网络内容治理视域下平台权力的法律规制
陈鹏宇、刘璐（65）
【主题研讨三:数字法治研究】
6.新质生产力发展中的数字安全问题及其应对
张进帅（78）
7.数字政府法治化抑或法治政府数字化：“数字法治政府”的概念二重性及其实践展开
梅哲（91）
【实务专论】
8.认罪认罚从宽制度中被追诉人行使反悔权问题研究
王琼（103）
【青年专论】
9.小微企业重整中债权人异议权的制度逻辑与规则建构
朱家劭（114）
《南海法学》是国家新闻出版广电总局批准出版的海南省的法学类学术期刊（刊号CN46-1086/D），由中共海南省委政法委主管，海南省法学会、海南出版社有限公司主办。本刊关注法学理论前沿问题，聚焦法治热点事件，关注重大现实问题，展现法学理论的最新研究成果，为法治中国、法治海南建设及南海依法治理提供智力支持。
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责任编辑 | 沈尧方
审核人员 | 孙妹 王晓慧
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