来源 | 微信公众号：互联网法治研究
作者 | 许俊伟，安徽财经大学法学院副教授、硕导
北大法律信息网签约作者
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内容提要
在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，数智化技术驱动基层社会治理范式变革的法治化路径亟须系统性阐释。作为纠纷解决的创新治理模式，“数智枫桥”并非简单将传统解纷过程数智化，而是运用数智技术重塑治理逻辑，重新界定“枫桥经验”的实践样态和功能定位。在此基础上“数智枫桥”通过对纠纷化解的权力结构、资源分配与规则约束的重组改变了纠纷干预的逻辑基础，推动法治范式从“硬性干预”向“柔性干预”的转型，塑造新型法治模式。“数智枫桥”还需机制创新来推动范式转型，从规则择优、平台建构和重塑信任三个维度推进创新突破。
关键词：数智枫桥；数智化技术；基层治理；纠纷解决
一、问题的提出
中国社会转型过程中具有的复杂性、不确定性等特征逐步突破了法学界对“枫桥经验”的固有认知。起源于20世纪60年代初的“枫桥经验”，是诸暨枫桥的干部群众在社会主义教育运动中创造的“依靠和发动群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”的基层矛盾治理经验，毛泽东亲笔批示“要各地仿效，经过试点，推广去做”。该经验秉承“以民为本、以安为上”的原则，反映了中国式现代化中“以人民为中心”和“大平安”建设的思想。新时代“枫桥经验”既是对传统“矛盾不上交，就地化解”群众路线的继承，更是结合社会治理现代化需求的创新，其内涵从“小事不出村、大事不出镇”的基层实践，逐步发展为党建引领下“三治”融合、“四化”并举的系统治理框架，贯穿对“纠纷解决机制结构性关系”的深层探索。
党的二十届三中全会强调，坚持和发展新时代“枫桥经验”，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善共建共治共享的社会治理制度。近年来，随着互联网、大数据、云计算等技术深度融入经济社会各领域，数智技术对于社会治理变革的影响日益加深，并逐步推动社会治理全局性、战略性转型。《中国共产党政法工作条例》第5条、第10条第6项将“深化智能化建设”列为政法工作核心任务，并明确地方党委需承担“提高社会治理智能化水平”的责任；中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》进一步要求：“推动大数据、人工智能等科技创新成果同司法工作深度融合，全面建设集约高效、多元解纷、便民利民、智慧精准、开放互动、交融共享的现代化诉讼服务体系”。
“数智枫桥”以“数智”为理念引领，以“枫桥经验”为实践底色，其并非简单将传统解纷流程线上化，而是通过数智技术重塑治理逻辑。一方面，以在线赋强公证、智能调解、执前督促等技术手段推进“关口前移、源头治理”，提升矛盾纠纷预防效能；另一方面，通过数据汇集、平台协同与稳定预期等手段推动纠纷解决从“硬性干预”向“柔性干预”转型，形成国家与社会“共建共享一体化”格局。在此过程中，数智技术不仅改变决策方式，更在此基础上诊断数智时代矛盾纠纷的产生原因和类型，寻求当事人“更愿意”达成一致性行为的“土壤”。既有研究对于将数智技术应用于基层社会治理已有了理论共识，但从理论走向实际应用仍缺乏系统研究。有鉴于此，本文将从“数智枫桥”的实践样态与功能定位两个维度出发，在此基础上讨论“数智枫桥”的法治原理，进而提出“数智枫桥”的法治模式与机制，为将数智化技术应用于社会矛盾纠纷化解提供理论支撑与实践思路。
二、“数智枫桥”的实践样态和功能定位
（一）“数智枫桥”的实践样态
2023年11月，为进一步坚持和发展好新时代“枫桥经验”，中央政法委在全国范围内评选出104个“枫桥式工作法”单位，最高人民法院对其中52家单位的典型事迹予以摘登。典型案例中有33个案例在不同程度上涉及数智化技术，占比达到了63%，代表性技术有电话、电视、微信、自媒体、信息系统、移动终端、区块链、人工智能，主要应用场景涵盖了矛盾纠纷事前、事中和事后全流程。通过对52家单位典型案例进行梳理，结合数智化技术应用与制度建设的现实，可将“数智枫桥”实践样态归纳为以下三个方面。
其一，数智技术全域渗透，但区域发展不均衡。如今大数据、人工智能、区块链等数智技术已大规模应用于基层矛盾纠纷多元治理实践，但受认识、资金、人才、技术等条件的限制，各区域“数智枫桥”建设进程不尽相同。“枫桥经验”的发源地浙江，以及北京、上海、天津等社会经济发展水平较高的地区拥有先进的数智技术基础设施，能有效采集、分析和应用数据，数智技术的应用呈现“平台化集成”特征。而广西、内蒙古、新疆、吉林等社会经济发展水平相对落后的地区仅通过微信群、微信公众号等技术工具实现单点应用，未形成全域数据联动。区域之间“平台化集成”特征和“单点应用”模式的差异反映出了“数智枫桥”发展程度不均衡，制约治理效能。
其二，数智化技术工具丰富多样，但应用成熟度不够。当前“数智枫桥”的技术应用已涵盖通信技术、信息管理技术、区块链技术等，但具体应用的深度和广度不足。首先，数据资源开发利用不充分。部分地区缺乏有效的数据采集渠道和手段，无法及时掌握经济社会发展现状、民生需求及政策效果等数据信息。其次，技术整合统筹能力不足。数智技术应用领域较为分散且互相未能形成有效联动，整体建设缺乏多维度、多层次的应用视野。最后，技术服务创新能力不足。部分地区对数智技术的应用局限于已经成熟的技术工具，未深入挖掘大数据人工智能、区块链等新兴技术融合于矛盾纠纷治理的新途径。
其三，制度框架初步构建，但配套机制仍需完善。制度建设具有全局性、根本性和长期性作用，是“数智枫桥”持续推进的基本保障。当前“数智枫桥”已初步形成以《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》为核心的规范数智化发展的制度框架，但实践中依然缺失系统性配套机制，制约技术效能释放。一方面，权利保障机制缺位，数智化社会治理的公平性与公正性有待提升。在数智化矛盾解纷机制中，需用制度保障当事人对数据使用的知情权、异议权以及在争议发生时的实体权利和程序权利，避免因技术黑箱化而削弱调解公信力。另一方面，“数智枫桥”未形成统筹安排，缺乏具体实施方案。当前，“数智枫桥”治理主体在参与基层治理及不同主体之间的合作需遵循的规则、评价机制尚未形成，需明确各主体的工作目标、方式和实施规范等，以使数智化治理更加制度化、体系化。
（二）实践中“数智枫桥”的功能定位
在当前基层社会治理数智化转型进程中，要构建兼具中国特色与技术适配的现代化治理模式，重点是明确“数智枫桥”的功能定位，既要坚持“枫桥经验”的制度逻辑，又要遵循技术更新迭代的发展规律。作为中国基层治理的典范模式，“枫桥经验”的运行框架包含四个维度：治理目标维度强调矛盾源头化解和社会和谐稳定，治理主体维度注重多元主体平等参与及协同共治，治理基础维度重视基层阵地的有效治理，治理资源维度突出法治规范、文化引领与科技赋能的协同效应。从“数智枫桥”的实践样态进行观察可以看出数智技术已渗透至治理主体、治理资源、治理行为三个方面，因此推动“数智枫桥”的实现应首先结合其技术应用特点，从主体、资源和行为三个方面明晰功能定位。
一是“数智枫桥”的链接主体功能。随着社会民主化进程，我国社会治理的主体结构逐步由原本的政府单一主体转向政府、社会、市场多元治理主体，而“数智枫桥”利用数智技术将多元主体连接起来，以实现从源头预警和识别社会矛盾的功能。在社会治理的过程中，涉及的主体主要包括纠纷主体、解纷主体、解纷部门三类。因而从功能实现方面而言，需要打造基层良法善治共同体，在搭平台、汇情况、通信息、共督促的一体化建设过程中厘清不同主体间权责边界，着重降低多元主体协同过程中产生的摩擦和成本，同时通过数智化技术在纠纷主体间建立链接以实现纠纷解决的连续性与效率性。
二是“数智枫桥”的统筹资源功能。当前，依托数智化完善国家治理体系、提升治理能力是实现社会治理现代化的必然途径，社会治理模式在数智化技术和平台赋能下更加普惠化、便利化的服务中日趋精细。利用数智化将分散的治理资源进行整合，统筹分析数据、调度资源及优化流程能有效提升社会治理效能。首先，基于数智化技术统筹收集、分析的矛盾纠纷数据能为治理政策制定提供决策依据，为潜在的社会矛盾进行风险预警。其次，数智平台实现了多元解纷主体、各领域专业化知识等解纷资源的统筹，能精准调度解纷资源化解矛盾纠纷。最后，数智化加快了信息流动，纠纷主体可以利用在线平台便捷提出矛盾问题、申请相关服务，治理主体也能够快速响应，优化了治理流程。
三是“数智枫桥”的提升效能功能。“数智枫桥”以人工智能、数据挖掘、算法模型等数智技术为支撑，实现治理向智慧化跃升，提高了治理的质量与效率。在治理决策层面，数智技术的应用提升了数据信息分析、矛盾纠纷溯源和决策优化的能力，提升了纠纷治理决策的精细度。在公共服务层面，“数智枫桥”以人民需求为根本出发点，通过平台获取信息数据并基于对有效信息的分析得出群众需求，以更精准的服务提升公共满意度。在组织效率层面，数智化技术实现了解纷流程自动化和资源调度精准化，提升了解纷组织运行效率。
三、“数智枫桥”的法治原理及模式
（一）“数智枫桥”的法治原理
在党的领导下联合多方力量共同化解矛盾纠纷是“枫桥经验”不变的底色，在此基础上诞生的“数智枫桥”将数智化技术与“枫桥经验”中“矛盾不上交，就地解决、源头治理”的核心理念相融合，一方面坚持以人民为中心响应民意，另一方面利用技术手段拓宽了社会治理的广度与深度，实现了社会治理的创新性转型。质言之，“数智枫桥”从根本上重组了纠纷化解过程中的权力结构、资源分配与规则约束，将参与治理的要素重新进行配置。从治理权力结构层面而言，“数智枫桥”打破了行政体系上自上而下的逻辑。区别于传统基层治理所强调国家权威与非协商性“数智枫桥”重构了局部的权力结构，在坚定坚持党中央领导的同时最大限度发挥基层自治组织、社会团体等在治理中的积极作用，实现了不同治理主体的横向协同。同时，数智化技术的赋能也让纠纷治理多层次、立体化、科学化，使纠纷在科学合理的多元合作下顺利解决。
在资源分配层面，“数智枫桥”依托平台将资源高效整合分配。过往的社会治理过程中多元主体间的定位并不清晰，主体缺位、错位、越位的情况时常发生，影响了治理资源的有效整合。“数智枫桥”依托平台这一信息高度灵敏的接收者、提供者设定了广泛方式吸纳各类解纷资源组织共同参与进来，让原本分散的解纷资源得到高效整合。即使不同解纷组织间宗旨、能力等方面存在差异，其内部的同质性也能将这些组织联合起来向着解决纠纷这一共同目标协同共进，更好地服务基层社会治理需求。
此外，“数智枫桥”的治理规则更加灵活细致。社会的加速发展带来了纠纷复杂化、多样化，与之相应的主体需求也更加精细，这就需要国家从“统揽全部”向宏观指挥转变，将贴近纠纷个体的微观管理职能下放。这一转变不仅会使主体的话语权提升，还能提升自治组织的治理能力，在不断地发展中形成更具有适应性的柔性规则，弥补国家治理难以覆盖的细微层面和微小角落。同时，“数智枫桥”还让数智技术赋能社会治理，数智化平台保障了治理规则在复杂环境下不断发展更新。这种治理规则既能保持法治框架的稳定性，又使其具备应对社会变迁的灵活性。
（二）“数智枫桥”的法治模式
“数智枫桥”改变了以往强制服从的解纷方式，让个体在解纷过程中形成自觉、合作的态度，其对纠纷化解过程中权力结构、资源分配与规则约束的重组推动了社会治理从“硬性干预”向“柔性干预”的范式转型，塑造了新型法治模式。检验一个人的行为是否自愿、自觉不能停留在抽象的术语讨论中，因而引入行为动力理论更易探讨行为背后的驱动力以及实现源头治理的适宜路径。行为动力理论是研究如何推动及维持人的行为的一种理论，该理论认为需要是个人产生行为的基础，而将需要内化为动机是推动和维持个体行为的内驱动力。近些年来，Evans提出的“双重加工”概念质疑了传统法学中将“理性”置于分析认知、判断和行为的起始，以及把对制度、法规、政策的评价建立于“理性”之上的观念，他实证了信息加工过程中仍存在非理性、情绪化因素，系统式与启发式的认识、判断共存。随后，卡尼曼在此基础上进一步提出人脑在面对信息加工时有两个系统：系统A能迅速提取最易获取的信息并作出判断，但缺乏理性易带来偏见；系统B能对信息进行审慎性、批判性加工后再做判断，但耗时较长效率低下。因此，日常行为多由系统A主导，系统B为其解释，甚至部分行为发生时行为者并未明确了解行为动机和影响决断因素。这是从个人层面讨论得出的行为发生机制，基于此找出制度和个人间的高效“接口”有助于推动“数智枫桥”中个人与制度体系两个核心构件之间更流畅地交互。
行为动力理论打破了传统将“理性”作为起始的逻辑框架。将行为从个人层面扩大到社会层面时系统A和系统B分别对应了个人行为与制度体系，此时为了让制度体系更好地服务、解释于个人行为，就需要将目光聚焦于创造“数智枫桥”的高效认知界面，从而实现“数智枫桥”模式的创新发展。而数智化通过降低成本、提供高社会性选择和改变认知视角构建了这一高效认知界面。数智化不仅降低了信息获取与沟通的成本，提升了解纷效率，也利用平台优势打破了政府、机构、组织等解纷各方间的壁垒，增强各方协同作用。此外，数智化还改变了主体认知视角，个体从社会的原子转变为社会是一个以个体出发连接其他主体和嵌入解纷场合的网络，让个体逐渐形成解纷能力是法治生活组成部分的新认知。进一步而言，个体自觉参与矛盾源头化解的行为让治理不再是政府、司法部门的“硬性干预”结果，而是个体基于自愿，主动做出的行为，推动治理范式向“柔性干预”转型。
“数智枫桥”是一个复杂系统，不仅强调自组织，同时也认同法律性的公共权力是治理中重要一环，通过制度体系和个人行为的高效顺畅交互实现治理模式范式转型。这一转型在复杂多变的社会中首先体现于选择由单一转向多元。“数智枫桥”将具有不同属性、内容、效力的多元规则呈现在不同纠纷情景中，人们在多元的选择中寻找“最好的”规则、模仿解纷效果最成功的案例，逐步重新定义社会准则及社会功能。同时“数智枫桥”推动了对规则的适用从自发转向自觉。许多纠纷难以解决是因为信息不全时的直觉错误，而“数智枫桥”将规则和大量关联信息嵌入到解纷流程中，促使个体自觉、理性地适用规则。此外，纠纷解决的范式转型还体现在个体对规则的服从从强制性转向信赖性。不同于以往利用权威解决纠纷，“数智枫桥”以信息流动和及时反馈打破了科层壁垒，重建了纠纷主体对权威的信赖，让法治的基础更加牢固。
在行为动力理论解释下，“数智枫桥”的法治模式表现为从人和技术两个维度重塑纠纷解决方式，推进柔性干预。“数智枫桥”并非单纯的数智技术的“技术赋能”，而是依托数智化实现的治理方式变革，通过多元规则巧妙实现柔性干预。一是“矩阵规则”下的缓干预。“数智枫桥”一方面让权力横向分化存在可能性，另一方面以数智权威在纵向增强国家纠纷治理能力，形成的矩阵规则网络影响纠纷解决。此时用“慢走规则”放缓对问题结果作出判断，待其经历生命周期后再依据数据变化寻求共识。二是“关联规则”下的柔干预。“数智枫桥”加强了信息流动，通过建立、强化认知关联，如建立数智化平台解纷场景与解纷成本等记忆的关联让定分止争成为更加“显而易见”或“理性经济”的选择。三是“默认规则”下的潜干预。“数智枫桥”通过在源头设计定分止争的特定启发点和利用外部世界的社会性监督，让人们在无意识中走向和谐止争。
四、“数智枫桥”的法治机制
“数智枫桥”作为国家治理现代化的重要部分，要基于本土治理逻辑实现深层革新。当前数智赋能治理已取得阶段性成效，但仍存在着难以广泛化的普适性问题。行为动力理论揭示了个人在纠纷情境中行为的发生机制，也已探讨了纠纷主体在何种条件下能自愿、主动定分止争，然而单一控制自己的行为而没有相适应的法治环境难以长久服从法治权威。因此，“数智枫桥”仍需通过机制创新来推动范式转型，这就需要从规则择优、平台建构和稳定预期三个维度推进。
（一）确立多元规则的择优标准
“数智枫桥”让纠纷主体在参与治理过程中对规则的适用有了多元选择，同时也激发了群体解纷智慧，促进了技术和人的共同进化。但需注意的是，放任技术野蛮发展而不加以法治理性的规束会造成社会的分散，因此就需要先理顺政府与社会之间的关系，让规则的择优在法治理性的引导下进行。在纠纷治理过程中，政府关注的重心更倾向于涉诉信访量是否减少、平安指数高低、数智融合程度。而各地因实际需求、判定标准等因素存在差异，所需要的应对数智化纠纷治理方案也会不同，这就体现了“数智枫桥”的高社会性特征。此时需要平衡好政府自主性和“数智枫桥”高社会性之间的关系，不仅注重政府自主性下的风控模型，也强调风控背后的社会原则依据。此外，还应意识到要将系统性平衡作为纠纷解决的平衡点。“数智枫桥”将以往熟人社会中不可调和的冲突置于具备全面类案、规则、风险等信息的法治空间中，帮助人们在难以通过自治解决纠纷时，利用更全面的信息不再局限于个案解决后果，而是关注系统性后果去选择能输出更稳定法律预期、促进社会法治生态的规则。
“数智枫桥”的应用“实际上正重塑着整个法律体系运作于其中的社会空间，改变着大数据掌控者与公民个人之间的权力关系，并创生出许多无需借助法律的社会控制方式”。在此背景下，社会网络逐渐由少数掌控者自上而下主导转变为离散化，由广泛的民众主导。因此，“数智枫桥”可以将更多社会属性连接起来，建立不同群体共同民主参与的规则择优机制。具体而言，可以在规则订立程序层面从“政府端菜”转向“公众点菜”，也可以以“折叠空间”实现民众与基层组织共治。同时为避免民众参与过程中经常性突破法律底线，也可以设定前置的形式规则。此时，评判规则好坏不再仅看具体内容，也注重规则产生过程是否民主、包容，让纠纷解决呈现出多元主体协作参与的样态。
（二）构建嵌入规则的平台体系
面对社会治理的复杂性，“数智枫桥”需要一个反应灵敏、信息全面、智能协同的数智化平台，并将择优的规则嵌入其中，通过平台的承载和运作实现“对决定的决定，对规制的规制”。为了实现平台搭建，首先需要建立“宽框架”的底层架构。当前公共法律服务和诉讼服务两套分立的法律服务体系存在着“窄框架”下协同性不足的问题，由司法部主导的公共法律服务体系存在实体业务稀缺的问题，而由最高人民法院主导的诉讼服务体系作为解纷机制的前端工作存在超负荷情况。在此背景下，构建“宽框架”体系本质上是集成了公共法律服务的“风险政策评估”与诉讼服务的“外部意见”，依托数智技术构建一个具有风险评估、分级分类、诉非对接等复合功能的决策空间。
为了更好地连接纠纷治理主体，还需建立融合性数据库及协调交互枢纽。一方面，建立融合性数据库意味治理资源下沉，将不同政府部门、各地社区建设、网络信息管理等的数据都尽数归于数据库中。此时，在面对同一诉求多渠道提及的情况时，便可调动“一网汇聚”的全面矛盾纠纷数据，同时，融合数据库还能推动实现矛盾纠纷全过程留痕，防止程序不透明。另一方面，建立协调交互枢纽意味着打破了内部事务、非诉事务、诉讼事务间的壁垒，实现治理流程的“向前预防”和“向后评价”：向前以高频发生案例为例设立同质标准，实行激励和惩戒措施，同时压实基层责任，鼓励基层释放一切可调配解纷资源；向后建立矛盾纠纷治理指数机制，并建立相应评价机制协同效能，以此更好连接多元治理主体。
此外，平台建设过程中还需为社会自治留出空间并以技术赋能。“数智枫桥”将政府与社区、行业、个人、司法都连接起来实现了全链条一体化管理，在治理层面实现从“下管一级”到“下管任一级”的跃迁，政府内跨“部门”区隔，外跨“政社”界限，管理对象可以精准直达个人。在此背景下，政府和司法的角色变得强大，相应的社会组织的角色可能会弱化，为了防止单一主体强大导致的平台功能失衡、僵化，“数智枫桥”还需看到社会自治在纠纷治理中的不可或缺性，并用技术予以赋能。
（三）建立稳定预期的干预机制
在社会心理学中有这样一种观点，群体虽然由一个个个体组成，但又以一种整体的形态存在并无形中影响每一个个体。应用于纠纷治理语境中，从整体而言影响矛盾解决的即为所有纠纷当事人通过社会认同、情绪感染、去个性化等机制形成的社会心态。而“数智枫桥”强调的以“人”为中心特质就需要立足个体主观感受，探寻能够建立稳定预期并带来社会信任的干预方式。在司法层面，“数智枫桥”中的司法既要恪守“末梢”裁判的谦抑原则，也要发挥其引领、推动和保障的作用，以科学合理的裁判规则达成个体作出行为所需的信任基础。聚焦纠纷解决的具体周期，裁判规则的指引要注意以下三个阶段。首先是事先预防，当纠纷产生时通过数智化手段快捷传输司法认定案件标准等帮助当事人塑造更准确预期；其次是事中化解，利用数智平台提供类案推送、相关法条、风险评估等功能；最后是事后处理，在进入司法程序后提供数智化快审快执机制，对结果进行动态反馈，以纠纷解决全周期覆盖增强个体行动的信心。
在主体层面，“数智枫桥”应推动对社会主体复杂需求给予精准支持。当矛盾纠纷涉及一些核心权利，例如利益分配、社会公平等，纠纷主体会更加敏感，这种情绪在外部环境较差时表现得更为明显。为避免在这种情况下一丝微小变化带来大范围影响，“数智枫桥”需要通过让纠纷主体参与进程序、机制的设计之中来建立适应性，最终在“和而不同”中凝聚“整体大于部分之和”的共识。针对重点行业的纠纷处理则可以采取从源头改善治理供给方式。此外，数智时代的纠纷解决不能忽略对网络负面舆情的把控。当一件纠纷在网上受到一定规模的关注，信息和舆论的传播量达到一定规模，外部环境达到临界点时，任何一个中心节点发力都可能会让本就不平衡的关系网络达到极限。因此，这就需要“数智枫桥”拥有主动设置议题、引导舆论的能力，成为可信赖的舆情“稳定器”。
五、结语
“枫桥经验”作为中国特色社会治理的典范，既承载着深厚的历史智慧与实践经验，又在新时代的今天通过数智化创新展现出蓬勃生命力。通过数智赋能，“数智枫桥”实现了“以人民为中心”的逻辑重构与治理能力现代化升级，强调多元纠纷主体间协作共治。重塑纠纷化解中的权力结构、资源分配与规则约束，推动社会治理从传统硬性干预转变为柔性干预。同时，“数智枫桥”以机制创新激发社会内部纠纷化解动力并提升治理效能，回答面对多元规则时如何选择、规则如何嵌入并执行、如何建立稳定预期重建信任的关键问题，既注重数智技术的应用，更强调法治逻辑与社会需求的深度融合。此外，在对于“数智枫桥”的法治模式及机制探索过程中也要防范技术应用的过度刚性化倾向，平衡数字化效率与治理温度。由此，“数智枫桥”不仅为社会治理现代化提供中国方案，更以系统性变革回应全球治理挑战，彰显数智技术赋能下法治模式从“管理”到“共治”的深层转型。
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责任编辑 | 吴晓婧
审核人员 | 孙妹
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