地方动态 | 分层明管控，分类解权属，因房定规则，前置谋运营——扬州“广陵有盐”城市更新实践经验|城市更新项目|广陵|扬州市|明月|权籍

导读

扬州“广陵有盐”城市更新项目按“空间框架—权利基础—规则适配—使用治理”逻辑，通过分层管控、权利统筹、分类适配、建运协同四项举措，形成从规划蓝图到落地实施的完整闭环。

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在城市更新全面推进的新阶段，规划管理重心正由传统的“审批项目”向“统筹实施”加速转变。老城区产权关系错综复杂，沿用传统单地块审批、单项许可模式，容易出现更新方案反复调整、实施主体权责不清、文保建筑审批路径不畅等问题。扬州“广陵有盐”城市更新项目按照“空间框架——权利基础——规则适配——使用治理”的逻辑有序推进，为产权复杂地段推动规划蓝图转化为可落地、可运营的更新成果，探索形成了可行路径。

“广陵有盐”文化街区位于扬州市老城核心区，地处南河下历史文化街区之内，规划面积约10793平方米，总建筑面积约7656平方米，是江苏省首批城市更新试点项目。地块汇集了从明清到近现代不同时期的建筑，改造前建筑功能多数已空置荒废，安全隐患突出，整体环境品质亟待改善。原土地权属分散，包括私人住宅产权和公、私单位产权，同时涉及3处文物保护建筑，整体更新改造难度较大。

图1 更新前后对比图

分层管控：

建立刚弹并举的规划管理体系

老城区存量建筑保护等级、现状条件与更新诉求差异较大，按照空间层级划分刚性底线与弹性内容，是实现刚弹结合的重要举措。衔接城市更新专项规划，划定详细规划管控单元；衔接历史文化保护规划划定详细规划地块实施单元，充分考虑更新项目实施需求依法调整详细规划，明确具体修缮方案与拆改边界，将地块用地性质整合为商业用地，容积率由不大于0.65优化至不大于0.76，建筑退界、间距按照“改造后不低于现状标准”审批，为更新方案落地提供法定依据。

图2 详细规划用地调整前后对比图

权利统筹：

明晰分类产权处置与实施路径

城市更新项目能否顺利落地，核心在于权属安排能否与更新方案有效匹配。老城区更新地块内文保建筑、事业单位资产、沿街商铺、公有租赁用房等产权类型交织，权利主体分散、处置条件各不相同，规划拟定的保留、改造、腾退方案往往无法直接实施。这就要求权属调查处置与空间更新方案同步谋划，提前厘清权属关系、明确处置路径、落实实施主体。

产权处置的第一步是把家底摸清楚。改造前，项目范围内原广陵小学、四岸公所、贾氏庭院、原东关招待所、明月幼儿园等5个国有用地权属分散，占地11.2亩；同一地块上既有古城居民私人住宅，又有扬州市房产管理局及二分明月楼公园、广陵路居民委员会、广陵中心小学、明月幼儿园、上海照相馆等公私单位主体，部分权利人已去世、继承人不明确，十余个权利主体在此叠压。同时，各建筑权籍状态不一：原广陵小学、贾氏庭院、四岸公所无产权；原东关招待所虽土地证、房产证齐全，却已征收未注销权籍；其他民居产权已注销；沿街商铺权属参差，部分权属清晰但存在租赁转租关系，上海照相馆等个别房屋仅完成调查尚未发证。项目区内“两证”不齐、登记率低的问题较为普遍，权属归集首先要解决“能不能确认权利人”这一前置问题。

图3 场地现状权籍图

在此条件下推进产权归集，核心面临四大难题：一是商业用途资产划转买卖涉及高额税费，交易双方成本压力较大；二是部分权利人已去世、继承人不明确，缺少可以签署意见的适格主体；三是更新后建筑需保留原风貌，翻建后重新办理建设手续时较难达到现行消防要求；四是已征收未注销的产权需协调办理注销。

针对产权类型与可处置条件的差异，广陵区政府指定扬州市广陵历史文化名城保护有限公司作为实施主体，实施“五个一批”分类归集：一是二分明月楼等文保建筑“权利保留一批”，维持原产权主体不变，由原产权单位直接参与更新；二是原广陵小学、明月幼儿园等事业单位资产“资产划转一批”，由区政府协调划转至实施主体；广陵路沿街商铺等“买卖转移一批”，由实施主体协议收购，具备过户条件的办理过户，暂不具备的先注销、改造后随保留建筑挂牌处理；三是东关招待所293平方米闲置资产、四岸公所868平方米有租约公房及广陵小学4户职工宿舍等“依法征收一批”；四是其余土地及保留建筑通过“带建筑挂牌”完成归集。

五条路径并行推进，项目通过2批32户征收和8户市场化收储完成权属归宗，整合土地3808平方米，把碎片化的权属整合为连片可实施的空间。除文保建筑外，各类资产最终统一到同一实施主体名下，为改造、招商和运营的一体化推进奠定了基础。

土地及保留建筑带建筑挂牌出让后，受让人凭出让合同补办保留建筑的建设工程规划许可，经房屋安全鉴定合格后，按规划用途申请不动产登记。规划部门同步明确保留建筑不动产登记路径与实施层面详细规划调整要求，使用途、指标与登记环节相互衔接。

图4 规划更新方案总平面图

分类适配：

建立存量建筑差异化更新规则

老城区存量建筑的保护属性、结构状况、功能需求差别明显，需要依据建筑属性划定改造边界、明确技术标准和审查重点。项目对3处文物保护建筑坚持修缮活化的原真性原则，明确保护范围与后续利用管控要求；对原广陵小学教学楼、东关招待所等一般建筑，结合结构检测、消防评估确定加固改造边界；对沿街建筑重点把控建筑高度、立面材质、店招样式和街道界面，维系历史风貌连续性。

建运协同：

推动运营需求前置融入规划实施

老城建筑改造空间有限，应当推动运营需求前置，在规划设计阶段统筹考虑后续使用条件。项目采用“EPC+O”建设运营一体化模式，在方案设计阶段邀请运营单位参与论证，把层高、荷载、排烟、后勤出入口、照明、疏散宽度等转化为设计条件和审查要点。2023年9月开街以来，街区招商入驻率达到100%，引入非遗文创、淮扬早茶等业态及约20家本地主理人品牌，累计接待游客超500万人次，旅游综合收入年均约1000万元，与东关街、皮市街形成差异化互补。

图5 街区业态分布图

结语

扬州“广陵有盐”项目实践表明，产权复杂地段的历史城区更新，不能仅依靠空间规划引领，还需要同步统筹产权处置、分类管控、运营协调，保障方案落地见效。分层管控衔接保护与利用关系，权利统筹破解权属协调难题，分类适配指导差异化改造，建运协同支撑长效运营，四项举措相互支撑，形成从规划蓝图到落地实施的完整闭环。

对于同类历史城区更新工作，可借鉴的不只是单项举措，更是立足存量空间、权属关系、使用需求综合施策的管理思路。坚持管控分层明确、权属分类协调、更新规则因建筑施策、运营需求适度前置，通过多维度系统统筹，持续提升城市更新方案的可实施性与成果可持续性。