治平四年（1067）九月，司马光向宋神宗呈递了一篇《论衙前劄子》。

劄子开篇，司马说自己上奏是在响应皇帝诏书提建议出主意。皇帝之所以下诏让官员百姓提建议出主意，是因为民间经济出了大问题。这个大问题，简言之就是：州郡差役之烦，使民无敢力田积谷，求致厚产，至有遗亲背义，自求安全。

地方州郡向百姓摊派的差役太沉重，以致百姓不敢努力耕种，不敢积累资产成为富户。沉重的差役还迫使百姓与亲人决裂、背离孝义分家，目的是降低家庭财富等级，以规避差役自我保全。

百姓摆烂，不肯努力创造财富，朝廷可汲取的财富总量就会变少。百姓想尽办法分家单过（大宋律法规定祖父母、父母在世不许分家，于是就有了守寡的老祖母、老母亲改嫁，孤存的老祖父、老父亲"主动"自杀的社会现象），朝廷可汲取的符合差役资格的劳动力也会变少。

这都是让食税群体焦虑的事情。于是宋神宗下诏，让群臣和民间有识之士畅所欲言，想要寻一个解决之道。司马光在劄子里赞颂：陛下让众人发表意见，这是"尧舜之用心"，是天下百姓的福气。

接下来，司马光描述了差役制度的历史与现实。他没有提西夏，也没有谈辽国，而是将问题追溯至宋仁宗时代那场「变里正衙前为乡户衙前」的改革。

里正衙前时代，由本乡一等户（资产最多的那批人）轮流充当里正，二等户（资产次多的那批人）轮流充当户长，由里正和户长免费替官府承担管理仓储、运输物资、征收赋税等工作，这些工作被统称为衙前差役。一切工作成本由里正和户长承担，且仓库物资有损毁，运输途中有消耗，赋税没能征足，也得由里正和户长拿资产来赔偿。

这样做有两个问题。第一个问题是被摊派了衙前差役的里正和户长，很容易倾家荡产，富人会不断因里正衙前被制度性消灭。

第二个问题是穷乡经济的崩溃速度会远远快于富乡。假设某县有甲、乙两乡。甲乡富有，符合一等户资产标准者（该标准一般由地方郡县自行制定）有15户。乙乡贫穷，符合一等户资产标准者只有5户。按里正衙役的摊派模式，每户轮流承担一年，甲乡要15年才轮完一次；乙乡只要5年便会轮完一次。结果自然就是富裕之乡一等户倾家荡产的速度慢；贫穷之乡一等户倾家荡产的速度快。在这种畸形制度下，穷乡富户要想好好活下去，要么转移资产拖家带口迁往富乡，要么摆烂，想方设法减少资产去做穷人。

第一个问题，也就是不断消灭富人，对北宋朝廷来说不是问题。所有秦制国家都奉行"以牺牲社会活力、消灭社会有组织力量为代价来换取政权稳定"这种统治术，自秦汉而下两千余年，有资产有声望有社会组织能力的"富人"一直是官府的重点打击对象，"仇富"也一直是官府刻意宣扬传播的重要意识形态。

宋仁宗在意的是第二个问题，也就是相比穷乡，富乡的富人遭受的汲取力度不够。于是，他在至和年间（1054-1055）下诏，废除了里正衙前，改行乡户衙前。

乡户衙前最重要的变化，是打破乡的限制，改成以县为单位来筛选富户摊派差役。先按资产多寡将符合摊派条件的富户分成五个等级，同时也按负担轻重程度将需要摊派的差役分成五个等级，彼此对应。且每项差役安排十户人家轮流承担。如果第一等沉重的差役有10项，那就按资产从高到低，筛选出100个一等户作为轮流摊派的对象。如果第二等沉重的差役有5项，那就从剩余的富户里，继续按资产从高到低，筛选出50个二等户作为轮流摊派的对象。这样，一县之内，就不会存在富乡的富户破产慢、穷乡的富户破产快这种问题。

司马光在劄子里对宋神宗说，乡户衙前这种"让富人多负担，让穷人少负担"的制度看起来似乎不错，实际效果却是这些年搞下来，百姓们越来越穷了，而且比搞里正衙前那时候更穷。以前，每乡只有一名里正，如果某乡有十户人家属于上等户，每户轮流做一年里正，是做一年休息九年，多少有点缓冲，能喘口气。如今将各乡富户混到一起筛选，谁资产越多，谁就专门轮流承担最重的差役。长此以往，资产越多就破产越快。原一等户没了，二等户就得递进成为一等户，去轮流承担那最沉重的差役；原二等户没了，就会轮到原三等户。最终自然要落到穷人头上。结果就是整个社会陷入了"民益困乏，不敢营生，富者返不如贫，贫者不敢求富"的困境。

司马光还向皇帝讲述了一段亲身见闻：臣尝行于村落，见农民生具之微，而问其故，皆言不敢为也。今欲多种一桑，多置一牛，蓄二年之粮，藏十匹之帛，邻里已目为富室，指抉以为衙前矣。况敢益田畴、葺庐舍乎？

司马光说：我在乡间村落行走，见到百姓们很穷，且赖以谋生的东西很少，根本是在摆烂，就问他们缘故。百姓们说我们不敢努力奋斗，不敢仔细经营。在现在这种制度下，多种一棵桑树，多置办一头耕牛，多储蓄两年粮食，多收藏十匹布帛，就会被邻里视为富户去举报，就会被官府选中去承担衙前差役。连种桑养牛都不敢做，更不要说增加田产、修筑房舍了。

司马光的叙述没有夸张。宋仁宗去世之年，苏轼写信给友人韩琦，说自己在陕西凤翔做官，"见民之所最畏者，莫若衙前之役"，百姓们最怕的东西，就是衙前差役。凤翔官府在核定百姓家产时，连锅碗瓢盆都要换算成钱计算在内。差役确实是从最富有的百姓开始摊派，但最富有的百姓破产后，便会摊派给次一级的富户。如此一级级往下推，最后终于闹到了"家赀及二百千者，于法皆可科"的地步，家产仅仅二百贯者，也要去承担差役。苏轼在书信里哀叹：夫为王民，自瓮盎釜甑以上计之而不能满二百千，则何以为民？今也，及二百千则不免焉，民之穷困，亦可知矣。

家产只有两百贯，在当时是很穷的状态。在北宋中期，房子+土地+鸡鸭牛羊等家禽牲畜+房前屋后的树木+锅碗瓢盆板凳簸箕，能达到约1000贯的程度，才能算是中等人家。凤翔这个地方，连家产不足两百贯的百姓都已沦为衙前差役的被摊派对象，可想而知当地富户的破产状况有多严重，也可推知当地百姓不愿奋斗、不敢致富的摆烂心态有多普遍。

这些见闻让司马光非常忧伤。他对宋神宗发出质问：安有圣帝在上，四方无事，而立法使民不敢为久生之计乎？陛下圣明，四方太平，为何还会发生百姓不敢努力经营、不敢追求富裕这种事情呢？

为什么呢？

司马光做官多年，但终究仍是个有良知的读书人。他的答案不油滑也无粉饰，只老老实实落在「立法」二字之上。