投资者内参丨魏茜倩
中国人民大学财税研究所7月30日发布的一项研究显示，2015年至2023年间，中国279个地级行政单位的罚没收入规模持续上升，地方财政压力的提高显著推高了罚没收入在地方财政收入中的占比，这一现象在产业结构单一化、经济欠发达的城市更为明显。
罚没收入指国家行政机关、司法机关及法律法规授权的机构，对公民、法人和其他组织实施处罚所取得的罚没款以及没收赃物的折价收入。通俗而言，即各类行政执法中的罚款和没收所得。
研究由中国人民大学财政金融学院代志新、谢浥好、杨素完成，整理了2015至2023年全国279个地级行政单位的罚没收入数据。研究发现，地方财政压力每提高1个标准差，罚没收入占非税收入比重和占一般公共预算收入比重分别较均值上升17.9%和19.1%。
研究指出，从更长的时间维度观察，2008年至2023年我国地方罚没收入整体呈现规模增长、占比“先降后升”以及“逆周期”变化的特征。
在城市层面，279个地方政府罚没收入占比整体较高且呈逐渐上升趋势，市级罚没收入占比普遍高于全国和省份平均水平。其中，七台河市两项占比均居样本城市首位，罚没收入占非税收入比重达45.44%，占一般公共预算收入比重达17.45%，而深圳市则处于最低水平。值得关注的是，样本中有96个城市的罚没收入占一般公共预算收入比重超过5.04%，这一比例已超过契税在地方一般公共预算收入中的占比，而契税是地方税体系中占比最高的税种。
研究追溯了这一现象的深层制度根源。
我国罚没收入管理制度大致经历了从分散管理到“收支两条线”改革、再到规范化管理三个阶段。研究认为，目前制度存在不足：现行《罚没财物管理办法》等部门规章效力层级较低，难以对垂直管理部门形成实质性约束；《行政处罚法》与《预算法》多为原则性规定，缺乏操作细则；地区间执法标准差异大，部门间管理信息割裂，难以形成监督合力。这些不足为地方政府逐利性执法提供了空间。
财政压力是驱动罚没收入扩张的核心诱因。
研究指出，1994年分税制改革后，实践中逐渐形成的“财权上收、事权下沉”格局加剧了地方财政收支矛盾。在税收收入增幅放缓、减税降费政策叠加实施、刚性支出压力不减的背景下，具有一定征管自主性和操作弹性的罚没收入，成为地方政府转嫁财政压力的重要渠道。研究表明，只有当财政压力超过约为1.9和2的特定阈值，财政压力的上升才会显著推高罚没收入强度和依赖度。
传导机制在于执法力度的加强。研究表明，面对财政压力，地方政府利用行政执法裁量权，通过降低处罚门槛、增设检查频次、扩大执法范围等方式提升罚没执法强度，从而实现“以罚增收”。
官员晋升压力是这一行为的重要动因。研究显示，在官员任期内经济增长表现较差、或市委书记年龄介于55至58岁的高晋升压力组别中，财政压力对罚没收入强度和依赖度的影响系数更大。
研究发现，罚没收入扩张不利于营商环境优化，且这种负面影响随时间推移呈波动上升趋势。同时，罚没收入强度和依赖度的提升，对农、林、牧、渔业，住宿和餐饮业，居民服务、修理和其他服务业等行业的新增企业进入存在显著的负向影响。
研究建议深化省以下财政体制改革，稳步推进地方税源建设，并加快罚没收入管理的法治化、标准化与智慧化建设。
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